走出乡村治理困局的现实路径：共治推进自治
王飞翔 苏祖勤
摘要 寻找走出乡村治理困局的路径是乡村振兴的必然选择和要求，实现乡村社会的有效治理能推动乡村社会全方位发展。但是，乡村在社会转型过程中面临发展问题、稳定问题和民主问题的多重挑战。究其缘由，既有乡村政治力量处于非均衡状态、村民自治中存在行政化的趋势、缺乏科学的利益纠纷调解机制的现实因素，也有乡村熟人社会具有内在特殊性的历史因素。因此，破解乡村治理困局可以采取以共治推进自治的治理思想进行统筹，通过治理机构改革、运行机制改革、自治制度改革3个方面的具体配套措施来保证乡村治理有效目标的实现。
关键词 乡村治理;村民自治;利益;改革
中图分类号 D422.6 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2022）11-0247-04
doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.11.063
开放科学（资源服务）标识码（OSID）：
The Realistic Way Out of the Rural Governing Predicament：Co-governance to Promote Self-government
WANG Fei-xiang，SU Zu-qin
（Hubei Ethnic Area Economic and Social Development Research Center，College of Public Administration，South-Central Minzu University，Wuhan，Hubei 430070）
Abstract Finding the way out of the rural governing predicament is the inevitable choice and requirement of rural revitalization， and the effective governance of rural society can promote the all-round development of rural society. However， in the process of social transformation， rural areas are faced with multiple challenges of development， stability and democracy. The reasons are not only the unbalanced state of rural political power， the administrative trend in villagers’ autonomy， the lack of scientific interest dispute mediation mechanism， but also the historical factors with inherent particularity of rural acquaintance society. Therefore， to solve the dilemma of rural governance， we can take the idea of co-governance to promote self-government as a whole， and ensure the realization of the effective goal of rural governance through the reform of governance institutions， operation mechanism and autonomy system.
Key words Rural governance;Villagers’ self-governance;Benefit;Reform
村民自治源于广西壮族自治区内村民的实践，并在随后形成正式的制度在全国范围内进行推广，这对于维护乡村社会稳定、培育村民的民主能力、保障村民的合法权益产生了十分重大的作用。但是，经过长时间的运行和社会环境的变化，村民自治过程中出现了许多亟待解决的问题并形成了治理的困局。因此，如何走出乡村治理的困局成为各级政府必须面对和解决的难题。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》中指出“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”。2017年党的十九大提出实施乡村振兴战略，“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。基于此，探索走出乡村治理困局的路径，寻找乡村治理有效化的方法，将有利于促进乡村振兴战略的实施。
1 何为乡村治理困局
乡村作为我国社会的重要组成部分，其治理水平的高低会直接影响我国整体治理效果。改革开放40多年来，我国基层民主在建设取得长足发展同时，不断出现的新问题也使乡村逐渐陷入治理的困局中，严重阻碍了乡村社会的发展。因此，欲求解乡村治理困局，首先需厘清乡村治理中存在的严峻问题，寻找到影响治理效果的症结所在。
1.1 双重危机影响乡村社会可持续发展
双重危机指一方面随着我国城镇化的进行，乡村人口逐渐空心化、结构趋于老龄化抽空了村民自治的基石，另一方面補充乡村发展力量的资本下乡、人才返乡所引入的人才又无法有效嵌入村民自治中。这两方面问题交织的情况，既表现为乡村本土发展力量的流失，又使其难以接受外生发展力量的补充，从而形成乡村社会发展的桎梏。目前，随着我国乡村人口的快速流动，大量青壮年为了寻求更好的发展机会和获取更优质的社会资源选择进城务工，从而导致乡村人口的大量流失和老龄化社会的提前到来。同时，由于乡村人口老龄化，参与村务活动人员的知识结构、技能水平不足以支撑作出高质量的决策。更严峻的是，乡村人口的流失导致支持乡村发展的智力资源和人力资源不足，从而使乡村的发展步伐难以加快。因此，政府为了促进乡村的可持续发展，采取了一系列补救措施，其中就包括大力号召资本下乡和人才返乡。通过资本下乡可以为乡村带来外部的人才、技术、资金和先进管理经验，而人才返乡则可以激活乡村内生发展力。但是其中存在的问题是，虽然下乡的经商人士、专家学者等和普通村民一样作为乡村事务的参与者和利益相关者，但是缺乏容纳其参与乡村治理的渠道和组织，也对其参与乡村建设的积极性产生了负面影响。
1.2 乡村矛盾交错影响基层社会稳定
为了缩小城乡差距，促进城乡经济社会一体化发展，让城乡居民共享经济社会发展成果，我国政府不断推进系统性和针对性的改革。乡村在这个全面改革和社會转型并举的时期，原本的社会状态也随之发生了明显的改变。其中负面的是，与乡村发生联系的各种利益主体间冲突加剧，进而导致了不和谐因素的出现，其具体体现为乡村矛盾的复杂化、矛盾类型的多样化以及矛盾主体的多元化[1]。
1.2.1 乡村矛盾复杂化。
乡村是个多利益主体共生、共存的场域，但是由于利益诉求的差异性和人物关系的复杂性，会导致冲突发生的几率上升。同时，当多种利益冲突相互交织在一起的时候，一方面群体性事件发生的风险会增加，另一方面调解矛盾的难度也随之上升。值得注意的是，相比于传统的自然村，行政村范围扩大的同时也会使矛盾纠纷变得更为复杂，需要多方加以重视。
1.2.2 矛盾类型纷繁化。一般而言，乡村的矛盾可以分为两类：传统矛盾和现代矛盾。传统矛盾是指早期就已经发酵于乡村内部的家庭矛盾、邻里矛盾、婚姻嫁娶矛盾、宅基地矛盾等问题。而伴随着乡村改革的推进和村民利益意识的提高，征地拆迁矛盾、土地流转矛盾、劳资纠纷甚至是乡村开发中产生的环保矛盾等现代商业社会的产物也开始在乡村变得普遍。
1.2.3 矛盾主体多元化。
在传统乡村社会，矛盾主体基本是长期居住在本村的村民，由此产生的矛盾属于乡村内部的“家务事”。但是随着乡村社会流动性的增加和国家政策资源的倾斜，村民的交往范围得到极大扩展且外来人士也开始介入乡村内部活动。所以当乡村产生矛盾后，涉及的主体不再只是村民和村干部，外部的政府及其公务员、返乡的经商人士等都会被卷入其中。当乡村社会的表面矛盾和深层矛盾、旧矛盾和新矛盾、小矛盾和大矛盾不断出现和相互重叠的情况发生后，如果这些矛盾得不到及时和妥善解决，最终矛盾的爆发会对乡村的肌体造成严重创伤，从而影响整个乡村社会的稳定和和谐社会的建设。
1.3 基层民主弱化影响乡村社会治理效果
在乡村振兴这个宏观叙事背景下，基层民主是保证村民切实享有民主权利和促进乡村发展的重要举措。但是，目前乡村社会的民主建设却受到梗阻，其功能和作用也没有得到完全有效发挥。从实际情况来看，民主弱化主要表现在以下两方面。
1.3.1 自治主体弱化问题。
村民自治，顾名思义有村民才能实现自治，如果没有村民的广泛参与，那也意味着村民自治的虚化。尽管国家加大了对“三农”的扶持力度，但是由于多种因素的综合作用，相较于城镇的发展来说，许多乡村的经济实际上是处于衰败和半衰败状态。因此，在资源相对有限的条件和市场化思想的冲击下，部分村民主要强调个人经济效益的追求和实现，但是对不涉及自身利益的乡村政治却显得兴趣寥寥。同时，选择进城务工村民通常无法直接参与到村民自治中来，因此他们一般选择不投票或是委托他人投票的方式间接参与选举活动，而这种方式很难保证选举的效果和促进乡村民主政治的建设和发展。最后，由于寡头治村[2]现象的存在，导致普通村民在这种情况下只能从形式上参与选举活动。
1.3.2 制度供给不足问题。
根据《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》），我国的户籍制度与选举制度紧密相连。户籍制度在我国由来已久，在封建社会时期，官府通过户籍制度对全国人口进行管理，并通过严苛规定把农民牢牢束缚在土地之上，借以稳固社会的经济基础并汲取乡村的资源。新中国成立以后，村民获得了法定的选举权和被选举权。同时，户籍制度也成为村民参加选举的重要依据。《村组法》规定参加选举需要是在本村拥有户籍的村民，且户籍不在本村，在本村居住1年以上，本人申请参加选举，并且经村民会议或者村民代表会议同意参加选举的公民也可以列入参加选举的村民名单。但是通过资本下乡和人才返乡等方式进入乡村活动并愿意推动乡村发展的人士，一方面户籍难以落户于其服务的乡村;另一方面由于社会角色的多元化，其个人也可能同时在其他地区居住和工作，难以满足在乡村居住1年以上的特殊条件。而这两方面的原因导致乡村既难以合理合法的方式引入外来力量促进乡村民主发展，又使外来人才参与乡村治理无根本性制度保障。
2 乡村治理困局的成因分析
乡村治理困局的形成有着其内在的缘由，传统和现代问题的交织致使乡村治理水平难以达到高位，从而影响乡村社会民主政治的整体发展。
2.1 乡村政治力量处于非均衡状态
一般来说，乡村社会的精英可以大致分为以下3类：具有公共权力的村干部;改革开放后的先富村民;掌握特定资源的能人。诚然，当乡村政治力量处于均衡状态时，精英治村能维持良善的乡村秩序，提高乡村治理的效能[2]。但是，当乡村政治力量处于失衡状态时，乡村的自治空间会受到精英力量的侵蚀，从而使乡村治理只具有民主的“躯壳”，而缺少民主的“灵魂”[3]。而且，因为普通村民的组织化程度低和占有资源的分散性、碎片化，所以难以形成对乡村精英的有效制约。相反，乡村精英可以通过对部分普通村民的收买形成可以掌控的“基本盘”，并以此积累重要的选举资本从而借机进入乡村的政治核心[4]。所以，普通村民在与乡村精英的博弈中处于天然的弱势地位。完全由乡村精英把持乡村治理，一方面不利于体现乡村自治的精神，因为会致使民主选举的虚化与民主管理、民主决策和民主监督的缺位，另一方面广大普通村民对乡村资源分配话语权的丧失，既导致部分村民的负气“出逃”，又不利于从根本上保护广大村民的根本利益。
2.2 村民自治中存在行政化的趋势 村干部是通过村民自治机制选举产生的、在“村两委”担任一定职务，并享受一定经济待遇的工作人员。但是与国家公务员不同，村干部一般游离于国家行政体制左右，其主要身份不是国家行政干部而是不脱产的农民。近年来，随着国家对乡村的支持力度不断增大和政府直接介入乡村治理中，所以村干部需要大范围、长时间与各级政府以及不同政府部门间产生直接联系。由此，村委会逐渐成为上级政府的下属机构、村干部成为了上级领导的下属，村民自治受行政支配的情况逐渐变得普遍。具体表现在：一方面，村民治理中存在形式主义问题。村干部不仅要解决上级所规定需要完成的任务，而且还要应付多部门多频次的检查、填写各类重复的表格和文件，严重耗费村级资源。另一方面，村干部逐渐专职化。但村干部的身份由农民转化为专职化干部、由半脱产人员转化为脱产人员、收入由误工补贴转化为正式工资以后，极有可能会导致村干部成为国家行政体制的一部分。当村干部专职化、村民自治行政化后，其发展将面临两个重大难题。其一是村干部可能会倾向于完成上级政府的考核和着重于考虑上级政府的要求，从而忽视村民的实际需要[5];其二是由于政府的背书，村干部产生的治理成本将直接转嫁到政府，从而导致政府额外治理成本的付出。
2.3 乡村熟人社会具有内在特殊性
费孝通先生曾述“从基层上看去，中国社会是乡土性的”，且“乡土社会在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社会。常态的生活是终老是乡……这是一个‘熟悉’的社会，没有陌生人的社会”[6]。村民在彼此熟悉和了解的环境下，构造出一张复杂而又联系紧密的关系网，最终形成了乡村的“熟人社会”。在熟人社会中，血缘关系和地缘关系规定了村民的行为逻辑。而“人情”和“关系”则成为左右村民行为的关键因素。首先，人情在乡村生活具有重要作用，因为其充当着村民间相互联系和交换情感的载体。但是，过分依赖人情构建的社会关系，既不利于乡村经济的良性发展，又会降低乡村对人才的黏性。其次，一方面以关系的远近和薄厚代替契约或法律的规定，则会带来权力寻租和腐败滋生，不利于乡村和谐社会建设;另一方面，当村民个人在外取得事业上的成功以后，一般会主动引导和带领与之关系亲密的村民一同离开乡村并最终根植于城市。这种情况的出现，既导致了乡村人才的流失，又导致了乡村人口的大量失血。
2.4 缺乏科学的利益纠纷调解机制
新中国成立以后，受全能政府的影响，行政权力成为乡村治理中的绝对权威，传统乡村的秩序和规则被大范围消解[7]。但随着改革开放的进行和市场化的浪潮席卷乡村，乡村的封闭局面被彻底打破。在这一过程中，乡村的既定秩序和规则被进一步瓦解，在新的秩序和规则没有被建立起来之前，乡村产生的矛盾纠纷将无法实现内部消解。一方面，乡村传统的自我调解机制无法适应现代社会的变迁导致失效。在缺乏变动和遵循习俗的传统社会，年长者对于年幼者具有天然的强约束力。但随着乡村社会流动性的增加和村民受教育程度的提高，德高的老人和威重的族长寄希望于用传统乡约、宗族禁约来调解矛盾纠纷的方式已不被普遍所接受[8]。另一方面，我国俗语有云“十里不同音，百里不同俗”，这从侧面反映乡村间差异性的存在。因此，村委会和村干部虽然具有调解乡间纠纷的职责，但是完全利用法律处理乡村矛盾纠纷，在涉及具体实施和执行层面则会存在操作性难题。同时，当在村民间、村民与村干部间，村民、村集体与外来资本或人员产生矛盾时，行动策略的选择往往都是直接寻求政府部门的帮助，而不是首先在内部进行调解或是和解。
3 走出乡村治理困局的路径：共治推进自治
所谓共治，是指在党的领导下，与乡村发生联系的各种利益主体通过既定的制度和组织共同参与乡村治理。通过共治，可以对乡村内外因素进行一体约束和积极利用，在推進村民自治发展的同时走出乡村治理的困局。当然，共治的实现依赖于改革，具体举措主要包括：治理机构改革、运行机制改革以及自治制度改革。所以从整体来看，如图1所示，乡村想要达到有效治理需要经过一定流程和路径。
3.1 治理机构改革：柔性与刚性组织的合力作用
3.1.1 增设村社区理事会。
村社区理事会是以村民小组或自然村为基本单元，受村党支部领导和村委会指导，由村民或其他具备相关资格的人共同推选产生，服务于乡村发展的基层群众性自治组织。村社区理事会应具备处理部分村级事务的职能，其成员应该包含村民代表;长期致力于本村发展的外来人士;村两委成员或代表。罗西瑙[9]认为治理是由共同目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。村社区理事会虽然不是法定的组织，也没有强制性权力，即村社区理事会属于乡村内部的柔性组织。但是，作为村民实现自我选举、自我组织、自我管理的重要载体，其体现了村民共同的价值追求，天然拥有广泛的群众基础。因此，村社区理事会在村民自治和乡村治理中具体特殊的功能和作用。设立村社区理事会主要基于以下目的：其一，为村民参与提供自治平台，培育村民的自治能力;其二，为外乡人员提供参与乡村治理的渠道和平台;其三，协调村民与政府的关系，形成两者间缓冲地带。当然，村社区理事会并不是促进乡村治理发展的唯一选择，各村还能根据实际需要增设不同的服务于村集体和村民的组织。
3.1.2 明确村代会作用。
村民代表会议是在人数较多或者居住分散的村，由村民委员会成员和村民代表组成，讨论决定村民会议授权的事项并对村民委员会工作实行监督的机构。利用村民代表会议，可以有效避免村民由于受到空间限制难以长时间和高强度参与乡村治理难题。但是从现阶段情况来看，村民代表会议并没有成为实质上的常设性机构，其作用也没得到有效发挥。同时，当村委会及村干部的权力得到不断强化，村民代表会议的地位则被相对弱化，从而导致村民代表会议变得有名无实。所以，必须强化村民代表会议的地位、明确村民代表会议的作用，保障其法定功能在村务工作中得以体现，才能真正推进村民自治。同时，作为法定村民自治的权力机构，村民代表会议与村民委员会是监督和被监督的关系。为了监督村干部的工作和达到乡村法治的目标，在工作中充分挖掘村民代表会议的潜力是必要且可行的。
3.2 运行机制改革：内部与外部机制的共同约束
3.2.1 内部协调机制改革。
乡村既是熟人社会，同时也是人情社会，在这种特殊环境下仅仅依靠国家正式的法律去塑造良善的乡村社会秩序和化解村民各类的矛盾纠纷难以达到效果。在古代中国，官府制定的法律通常难以触及处于基层的乡村，因而乡村自我发展出对村民个人行为以及集体行动逻辑进行约束和协调的村规民约。在现代语境下，村规民约应该是村民基于实现乡村有效治理和推进村民自治发展的目的，依据党的方针政策和国家法律法规共同制定，规范、约束和协调村民个人行为和村集体活动的一种规章制度。通过村规民约的制定和实施，一方面可以对现有法律形成补充，有利于化解乡村内部的各类矛盾纠纷[10]。我国乡村情况纷繁复杂且不同的村庄存在极大的差异性，难免会发生法律没有涉及或是难以处理的事务。而村规民约主要是根据本村的实际情况而制定，具有强烈的地方色彩。所以，运用村规民约处理乡村内部的矛盾纠纷具有更强的实用性和可操作性，产生的最终结果也能服众。另一方面，有利于化解乡村熟人社会的负面效果。由于村规民约是由村民共同制定，因此在某种意义上来说是管理乡村内部事务的“法律”，其实施会促使村民按照制度行事，打破以往依靠人情、关系、“面子”进行乡村治理的局面。而且，村规民约会成为村民维护自身利益的重要依据，避免完全由乡村内部强势政治力量完全垄断话语权和解释权的情况再次发生。
3.2.2 外部调解机制介入。
外部调节机制是指处理乡村矛盾纠纷的外部调解组织和制度的总和，其包括行政调解和司法诉讼[11]。首先，从总体情况来看，村民的法治意识和法律知识都比较淡薄。所以行政机关和司法机关要积极联合，下乡对村民进行宣规普法，一方面增强村民对国家相关政策和法律制度的理解，另一方面要引导村民积极利用法律武器维护其合法权益，避免其采取过激和非法的手段。其次，要充实行政调解队伍，采取定期驻村的方式协助村民调解矛盾纠纷。对于政府而言，需要加强行政调解员的培训，提高行政调解员的素质，在拓展其专业知识的同时也要根据乡村的实际完善调解方式。对于驻村的行政调解员而言，其要主动排查和处理矛盾纠纷和充当村民与政府间沟通的渠道，降低群体性事件发生的风险。在完成矛盾纠纷处理后，及时总结经验发现解决矛盾纠纷的一般性规律。最后，要健全诉讼机制。根据乡村的特殊情况，司法机关可以适当简化现行诉讼程序，既能减少村民诉讼的障碍，又可以降低村民诉讼的成本。
3.3 自治制度改革：户籍与选举制度的一体建构
为了适应社会环境的变化和有效利用外来人才，可以选择在现行乡村选举制度的基础上进行改革。“判断一个人当然不是看他的声明，而是看他的行为;不是看他自称如何如何，而是看他做些什么和实际是怎样一个人”。对于积极参与乡村建设，为乡村发展作出重大贡献、并受到广大村民认可和支持的外乡人士在经过一定服务年限后，可以报请村民会议同意并经过乡镇人民政府或者县级人民政府备案，授予其“荣誉村民”的称号和证书并使之免于户籍制度的限制并享有与村民同样的政治待遇。通过此项改革，既能将对乡村具有认同感、归属感的外乡人士以合法合规的方式纳入乡村治理中，有利于提高乡村治理的水平。其次，被纳入乡村治理中的外乡人士又能给乡村发展提供必要的资源，为乡村发展注入新的血液和活力。最后，乡村人口流失在某种意义上就是发展不充分所导致的结果，当乡村社会实现发展后能减缓甚至阻滞内部人才的外流，并吸引外出务工的本村人员返乡。
4 结语
在现实生活中，人们通常会受到知识结构、个人能力、社会经验等因素的制约，既无法寻找到解决问题的全部备选方案，又难以在纷繁复杂的环境中选择最优的决策方案。所以，乡村治理困局的解决不可能一蹴而就，但可以遵循满意的原则寻找可能的方案，从而推动乡村治理的不断优化，达到乡村治理体系和治理能力现代化的目标。同时，在坚持党的领导和村民自治的前提下，各个乡村还可以根据本村的实际采取不同的治理方式，其目的在于使广大的乡村变成一块块不同的“试验田”，同时还可以防止乡村治理“样板化”。一方面，这样既能提高村民自治的生命力和创新性，在不断试驗和完善之中推进村民自治的发展和保证乡村治理的效果;另一方面，乡村治理方式多样性的存在可以扩大其他乡村可供借鉴的选择面，使治理有效的乡村带动治理欠缺的乡村发展，从而有利于提升我国乡村的整体治理水平。
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