民宿监督管理规制问题分析
田冬雨
(梧州学院， 广西 梧州 543002)
近年来，随着旅游住宿业的转型升级，民宿产业发展突飞猛进，消费者对民宿的需求不断加大，对民宿的质量和安全都更加看重。在火热发展的背后，民宿行业也暴露出不少问题，缺乏统一的规划布局、立法监管的滞后等因素均影响了民宿的高质量健康发展。在众多影响民宿发展的因素中，政策法规起着非常重要的作用。
当前，国家层面还没有针对民宿出台单独的法律法规。行业发展的新形势促进了民宿相关政策变化，2021年，文旅部对《旅游民宿基本要求与评价》标准进行修订，其主要作用是为经营者和服务者的行业自律与自治提供基本的规范参考，地方政府则需要制定符合当地实际的民宿相关法规文件。部分地区在民宿管理方面先行一步，2014年1月，浙江省德清县发布《德清县民宿管理办法(试行)》，这是全国首部县市级民宿管理办法；
2019年9月，全国首部省级民宿管理办法《广东省民宿管理暂行办法》出台。在已经出台的地方民宿管理办法中，对民宿的概念界定、经营规模、准入机制、监督管理、等级评定等方面给出了详细的说明，各地的管理办法中有些规定比较一致，但某些方面也存在着差异[1]。民宿的监管问题势必越来越受到重视，北京、四川等不少地区都在积极酝酿出台地方民宿管理办法。近年来的实践证明，民宿相关规定的出台可助力民宿发展。
1.1 促进民宿行业健康发展
地方政府民宿管理规定的出台规范了民宿行业的基本秩序，对民宿定义、经营、监管等问题给予了清晰明确的指引，不论是对于已经开办的民宿，亦或是对于想要参与到民宿行业的经营者而言，都是一大利好政策，极大地促进当地民宿行业高质、健康发展。
1.2 带动民宿扶持政策出台
在文旅融合、乡村振兴的大背景下，地方民宿管理规定的发布，也可带动当地出台一些促进民宿发展的支持性政策。部分地区出台了民宿发展实施意见、民宿质量评定与等级划分等政府性优惠奖励政策文件，相关政策的实施将助力民宿发展。
1.3 促进民宿行业协会发展
国内民宿行业协会发展速度相对迟缓，个别地方虽已成立民宿协会，但作用发挥不明显。地方政府民宿规定的出台，可促进地方民宿协会的成立，也有助于原有民宿协会更好地发挥作用，做好政府与民宿经营者之间的沟通工作，减少不必要的矛盾。
1.4 增强民宿经营者的信心
在民宿发展的起步阶段，缺乏明确的管理规定，许多民宿业者在经营过程中也遇到了各式各样的问题。规范的民宿监管文件出台后，对民宿经营者是一大利好，经营者不需要再承担政策性风险，可以按照明确的管理规定开办、经营民宿，坚定了民宿从业者的信心。
2.1 民宿概念界定方面
关于民宿概念的界定，在名称上多数地区直接称为“民宿”；
广西、青岛使用“旅游民宿”，“旅游民宿”在国家文旅部发布的旅游行业标准《旅游民宿基本要求与评价》中使用，目前被多数地区使用；
大理则使用“乡村民宿客栈”一词，主要源于当地的民宿的区位、类型、民俗等因素[2]。民宿使用的房屋主要涉及当地居民住宅、集体用房及其他用房。广东和广西均提到需要民宿主人参与经营接待，其他地区则没有明确提出。各地民宿的体验包括自然、文化、当地民俗及生产生活方式等，在功能上德清和厦门提出民宿不限于住宿，还包括餐饮等其他服务。部分地区民宿管理办法中关于民宿概念界定的比较如表1所示。
表1 部分地区民宿管理办法中关于民宿概念界定的比较
2.2 民宿经营规模方面
对民宿经营规模的限制是民宿管理内容中最基本的要求，德清、青岛、厦门以及广西均规定民宿面积不超过800 m2，层数不超过4层，且房间不超过14间，而广东仅对民宿房间数量作出了不超过14间的限制，其他并无明确规定[3]。大理在民宿房间数量上的规定与其他地区相同，但在面积、层数、高度方面却有特别的规定，这与大理当地的地理环境、民居建筑形式、民俗风情等因素有着紧密地联系。部分地区民宿管理办法中关于民宿经营规模的比较如表2所示。
表2 部分地区民宿管理办法中关于民宿经营规模的比较
2.3 民宿规划监管方面
对于民宿常态化的监督管理，很难通过一个部门完成，各地均规定要通过多部门联合进行监管。关于民宿的规划布局，除厦门外，其他地区提出民宿应该结合当地旅游发展、区域特色等因素进行统一规划，引导民宿规范有序发展，实现经济效益、社会效益和生态效益的统一。在民宿准入制度方面，依法进行登记是最基础的开办条件，涉及到餐饮、食品等业务的还需要办理其他相应的许可证，并遵守相关行业规定。
2.4 民宿政策扶持方面
在政策扶持奖励方面，大理和厦门在民宿管理办法中没有明确提出政策上的扶持或者奖励，但两地都非常重视民宿产业的发展，也出台了民宿发展配套政策。德清则明确提出大力推进精品民宿发展，对授牌的“精品民宿”给予一定的扶持和奖励，广东、广西以及青岛市提出可以对位于景区周边或生态环境好的特色的民宿聚集地给予相应的政策扶持。事实证明，自由式发展的民宿道路是走不通的，民宿产业发展需要官方的引导、管理及政策支持。
2.5 民宿等级评定方面
大理、德清以及广西提出对民宿进行等级评定，其中大理有专门的评价标准《云南省特色民居客栈等级划分与评定》，德清参照《浙江省农家乐经营户(点)旅游服务质量星级评定办法》进行评级。广东提出鼓励行业协会等社会组织开展民宿服务质量与信用评价，引导社会力量参与监督。青岛和厦门并无对民宿等级评定的明确规定。民宿等级评定的标准化、规范化是核心产品在安全、卫生等方面的配套服务要求，最终要实现以标准化为基础、走个性化的优质民宿发展道路。
2.6 民宿行业协会方面
各地均重视行业协会的重要作用，鼓励建立民宿行业协会，支持协会在相关部门的领导下，发挥民宿行业协会的规范和制约作用，引导民宿经营者诚信经营、公平竞争，促进行业健康发展。发挥民宿行业协会的规范和制约作用，与民宿经营者签订责任协议，在协会的监管下经营。政府要赋予民宿行业协会一定的经营和监管职责，循序渐进地实现自律管理。
3.1 确定准入标准，实现有规可循
不同地区对民宿的定义有所不同，各地在制定民宿管理相关规定时，可参照《旅游民宿基本要求与评价》标准并根据当地实际情况对民宿定义作出不同的界定，但需要包含民宿称谓、房屋来源、主人参与度、体验、功能等基本要素，尤其在主人参与方面应该特别加以强调，这是民宿本质的体现。在具体经营规模方面，应该对民宿的面积、层数、高度、房间作出具体数量化的要求，甚至于接待人数可以规定上限，一方面可与酒店加以区分，另一方面能保证民宿发展的质量。关于经营许可等方面，应与酒店有所差别，要明确登记主管部门，明确民宿开业经营需要办理的各类证照，简化民宿登记流程、降低办证成本，让民宿从证照难办的窘境走向合法合规经营。[4]
3.2 科学规划布局，统筹协调管理
民宿若想走向高质量、正规化发展道路，科学地规划布局是十分必要的，乱序发展可能引起环境、经济等方面的问题。在制定民宿相关规定时，应考虑全域旅游、乡村振兴等国家战略，准确掌握国家层面关于旅游民宿产业发展的政策规范要求，结合当地旅游发展、生态环境、地域特色等实际情况，对民宿进行合理规划布局，引导民宿规范有序发展。尤其是对于一些重新打造或者新建的民宿聚集地，主管部门要严格把关，防止后期出现问题。对于已在经营的民宿要做好引导，鼓励民宿结合当地特色文化、民宿、非遗项目等元素，丰富游客入住体验，不仅可以更好地吸引游客入住，也有助于当地文化传播、传承，促进文旅融合事业发展。
3.3 强化监督管理，规范民宿经营
常态化的监督管理是民宿管理规定中最为核心的部分，从监管内容来看，因为民宿自身的特殊情况，监管涉及到旅游、公安、税务、消防、卫生、环保、住建等多个部门，所以在规定中必须明确各部门监管的职责，避免出现监管盲区或责任不清的问题，同时也要形成多部门联合监管机制，通过多方位监管规范行业运行[5]。要对民宿日常经营进行规范，鼓励民宿经营者公开承诺经营规范和服务标准，同时明确与民宿经营的相关人员及部门的法律责任。对于一些可以预见或已经发生的明显问题，规定中也可进行单独说明，如大理市在民宿管理办法中明确提出了禁止发展区域和限制发展区域，主要是对苍山和洱海附近的生态区进行保护，避免产生环境污染问题。
3.4 实行等级评定，提升民宿质量
民宿等级评定是为了让民宿呈现多姿多彩的形态，提升民宿服务质量和发展水平，展示新形象。标准化的等级评定是专业机构实行的水平评价，具有一定的公信力。当前，饭店行业拥有《旅游饭店星级的划分与评定》标准，景区行业拥有《旅游景区质量等级的划分与评定》标准，对民宿进行等级评定有助于民宿向标准化、品牌化方向发展，而标准化、品牌化是民宿长效可持续发展的必然趋势。国家层面已经发布了《关于甲级、乙级旅游民宿的公告》，地方在民宿管理规定中，可参照公告中关于民宿等级评定相关条款，单独制定当地民宿等级标准文件。在开展民宿等级评定时，要避免出现因标准化导致模式化的错误导向，民宿标准明确的只是合法性、安全性、服务性等基础功能和要求，不是模式化的标准化，而是特色化的标准化。
3.5 加大扶持奖励力度，帮扶民宿发展
民宿产业的发展离不开政府的政策扶持，国家多次在政府工作报告、各部委文件中提到要积极发展客栈民宿、短租公寓、休闲农庄、自驾露营等业态，文旅融合理念的提出、乡村振兴战略的实施将大力促进民宿产业发展。地方政府应结合各自发展实际，在民宿登记办证、用地保障、资金税收、人才支撑、监督管理等方面，提出针对性的民宿扶持政策，以激活民宿市场，推动民宿产业规范有序、健康发展。对于成功评定为国家级星级民宿、网络平台销售量高且评价好的民宿、主题特色鲜明带动周边业态能力强的民宿给予奖金奖励，以刺激民宿经营者的积极性。通过鼓励性的扶持政策积极引导，纳入管理，帮助民宿经营者少走野蛮生长的弯路，尽快提升服务水平，实现民宿的自身价值和社会价值。
3.6 发挥协会作用，促进行业发展
民宿发展成功地区的实践证明，行业协会在民宿发展中具有不可忽视的地位。地方民宿规定中应大力支持建立民宿行业协会，鼓励民宿经营者加入协会成为会员单位。行业协会要接受相关部门的业务指导和监督，充分发挥自身作用，参与行业标准制定，研究民宿发展方向；
建立行业自律机制，推动诚信建设，加强民宿品牌宣传；
为会员提供信息交流、业务培训、争议协调等服务。协会要做好民宿企业与政府部门之间沟通的桥梁纽带，通过市场调研，广泛收集市场信息和住宿的意见，向政府提供制定方针、政策的参考依据，而且可以帮助政府宣传、指导、监督企业更好地遵守、贯彻国家的法律、法规和方针、政策，推动民宿行业健康发展。
在乡村振兴战略背景下，民宿行业的规范、高质、健康发展必将受到重视，民宿管理法律法规制度建设工作任重而道远，其涉及旅游、公安、卫生等多个监管主体，且各地民宿发展实际情况不同，很难形成统一的、适用于各个地方的民宿法律法规。民宿监管地方法律法规的完善目的是促进民宿行业健康发展，但要考虑不同地区民宿产业的特色和区别，考虑其特有的小规模和个性化经营模式和特点，制定出与之相适应的法律法规，让法制为民宿发展保驾护航。
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