行政调解工作汇报

房产管理局行政调解工作情况汇报

行政调解是有效化解矛盾纠纷，维护社会稳定的重要手段，是落实执法为民、依法行政，密切党群、干群关系的有效途径。推动行政调解与人民调解、司法调解衔接机制建立，是建设法治型政府、服务型政府的必然要求，是提升科学执政、民主执政、依法执政能力和水平，促进依法治国方略深入实施的客观需要。

为有效预防、减少和化解城市拆迁社会矛盾纠纷，切实加强社会稳定，严格按照相关法律、法规及规章制度，根据省委省政府、区委区政府的工作部署，坚持“以人为本”的理念、“执法为民”的宗旨，认真履行行政调解工作职责，及时处理、化解社会矛盾，努力为群众办实事，积极收集调解当事人的信息，掌握调解当事人双方的动态等。我局认真研究、剖析城市拆迁存在的难题，积极探索解决城市拆迁纠纷新思路、新方法、新途径，形成以下工作情况报告。

一、健全工作机构，完善规章制度

我局领导高度重视行政调解工作，按照我区有关文件精神，结合我办实际，积极建立健全工作机构，专人负责，确保了行政调解工作落到实处，现将具体情况汇报如下：

1、领导高度重视，健全工作机构

为全面落实科学发展观，深化文明城市创建成果，最大限度地化解城市房屋拆迁纠纷，将纠纷解决在基层和萌芽状态，我局于2016年依法成立了拆迁管理办公室，专门负责辖区内城市房屋拆迁行政调解工作。同时，我局成立行政调解领导小组，具体负责、协调和指导开展我局行政调解工作。领导小组由主要领导任组长，分管领导任副组长，相关责任科室负责人任成员，下设“行政裁决调解室”和“城市房屋拆迁投诉中心调解室”，并配备专人负责，行政调解具体工作由我办牵头负责行政纠纷的排查、调处、化解和信息报送工作。

2、完善工作制度，化解纠纷

⑴切实加强行政调解力度

进一步强化了依法行政观念，大力加强行政行为的规范化建设和透明化建设。针对城市房屋拆迁中出现的常见性、多发性矛盾纠纷，以预防、化解矛盾纠纷作为工作重点，坚持抓早、抓小、抓苗头，严防矛盾纠纷激化，及时把矛盾纠纷化解在基层。

积极发挥行政调解职能，强化尽职尽责和服务意识，以“分级负责、归口办理”和“谁主管、谁负责”为原则，严格落实“一岗双责”责任制，我办坚持实行领导接访制度，对群众的来访，能当场解决的当场解决，一时难以解决的及时移交相关责任科室限时解决，对于确实不能解决的也坚持向群众耐心、细致地做好说服和解释工作。严格落实接待登记制度，对群众的每一件来信来访事项均认真进行登记，做好记录，并交由相关责任科室限期办理，及时向来信来访群众告知办理结果，积极进行调节和疏导，力求在我办内解决争议。

大力开展矛盾纠纷排查调处工作。坚持每月一次排查不稳定信息上报制度，认真疏理了我办存在的不稳定因素，并针对性地制定了有效处置方案，有效防止了非正常上访、重复上访、集体上访，以及群体性事件的发生。

⑵严格规范行政裁决听证程序

为了保证拆迁裁决和行政强制拆迁合法公正，维护拆迁当事人合法利益，根据建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》和《**市城市房屋拆迁听证程序》（试行），我办严格规范行政裁决受理听证程序。对于同一拆迁项目未达成拆迁安置补偿协议的被拆迁人户数超过被拆迁总户数20%的，在受理拆迁裁决申请或申请行政强制拆迁前，以听证的形式，听取拆迁当事人和相关听证人员对申请事项的意见或建议。

听证会除拆迁当事人及其代理人参加外，我办还邀请房地产评估师、拆迁项目所在地街道办事处、人大代表、政协委员、律师参加听证。听证结束之后，经听证人员进行合议，作出听证意见，我办根据听证人员听证意见作出书面的听证结果，告知拆迁当事人。

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⑶切实加强历史遗留案件的联调力度

坚持既相对独立、各司其职，又相互衔接、整体联动的原则，畅通人民调解、行政调解及信访督导之间的工作流程。对不愿进行行政调解或未达成协议的，我办积极引导当事人运用行政裁决、行政复议等方式进行解决。

⑷切实加强综合协调力度

深入调查研究，掌握、汇总各调节机构的运转情况，建立了“调解”信息平台，实现优势互补。针对责任关系复杂，涉及多个部门的复杂矛盾纠纷，我办邀请相关责任部门参与协调解决，及时化解矛盾纠纷；
无法调解的，提请局领导小组办公室协调有关方面共同解决。

⑸建立档案管理备案制度

为加强本文书立卷工作，归档的文件材料按年度立卷，分别立卷归档。坚持部门收集、管理文件材料制度。我办指定文书人员，负责管理本部门的文件材料，并保持相对稳定。

①平时归卷

建立健全平时归卷制度。对处理完毕或批存的案件材料，由专人集中统一保管。科室根据本部门的业务范围及当年工作任务，编制平时文件材料归卷使用的\"案卷类目\"。\"案卷类目\"的条款必须简明确切，并编上条款号。

②立卷(案卷质量要求)

为统一立卷规范，保证案卷质量，立卷工作由相关部室兼职档案员配合，档案室文书档案员负责组卷、编目。

案卷质量总的要求是：遵循案件办理的规律和特点，主要以案件受理与否、受理时间的先后、项目地块以及受理后达成的结果作为依据。保持文件之间的有机联系，区别不同的价值，便于保管和利用。

按照裁决站对于接洽案件处理结果分为：达成协议（受理后自行达成协议/经调解达成协议）终结裁决；
；
撤销裁决；
已下裁决；
强制拆迁；

在归档的案件材料中，应将每份文件的正件与附件、印件与定稿、请示与批复、转发文件与原件、多种文字形成的同一文件，分别立在一起，不得分开。

案卷各部分的排列格式：软卷封面(含卷内文件目录)一文件一封底，以案卷号排列次序装入卷盒，置于档案柜内保存。

③声像档案管理办法

声像档案是指我办行政裁决受理及投诉中心行政调解过程中直接形成的对案件有保存价值的录音、录像、照片、影片等辅以文字说明的历史记录。

声像档案一般由录音文本、录像盘、摄像盘、影片(母片)、照片(含底片)等文字说明两部分组成。主要内容为反映案件公开、公平、公正的听证会、调解会，被申请人

5 / 13 房屋情况等的声像资料。收集要求为：一是录音带、录像带、摄像带、影片、照片(含底片)和文字说明要收集齐全，按时归档并建立归档控制措施以防散失；
二是接收原版、原件，特殊情况下可接收复制件；
三是声像资料的内容要真实，底片、原件与影像、复制品要相符。

归档保存的声像档案，任何人不得私自撤销、抽出、清洗、消磁和涂改；
销毁声像档案必须经过鉴定，征得归档单位同意，报经主管领导审批，登记造册。

⑹畅通沟通渠道，在源头上保障平稳有序。

一是加强组织领导。建立了应急领导小组，落实应急处置力量，在面上稳控和基地维稳两方面做到提前介入。二是调整工作策略。改变以往城市房屋拆迁中先拆后裁的情况，采取行政调查调解提前介入的策略，坚持不被习惯做法束缚，力争在被拆迁人及时了解城市房屋拆迁相关法律法规及拆迁政策，以行政干预的方式保障被拆迁居民合法权益。三是坚持“调解为主、裁决为辅、慎用强迁”的原则。我们坚持以“公平、公开、公正”的原则，以“能调则调、当裁则裁、裁调结合、以调为主”的准则，以化解社会矛盾为主线，为最大限度地化解矛盾纠纷，多次组织双方进行调解，耐心细致讲解拆迁政策。

二、严格考核问责

我局把行政调解工作作为综治、维稳工作考评的重要内容，并纳入目标管理。对调解工作成绩突出的责任科室和人员进行表彰奖励；
对调解工作不落实，导致矛盾纠纷突出、发生重大群体性事件的责任科室，将追究相关责任。

三、我办成立至今行政调解情况

（一）“行政裁决调解室”行政调解情况

我办自2016年成立至今依法共受理了58件行政调解案件，具体案件行政调解情况如下：

1、概况

共审核受理君平巷地块3户、陈麻婆地块9户、宽窄巷子地块16户、鼓楼南街交管局地块6户、锦绣工程地块1户、梵音寺地块3户、半边桥南路地块1户、实业街地块5户、西城角地块12户、上汪家拐地块2户，组织拆迁当事双方进行调解共计500余次。其中在案件受理后，下达行政裁决之前，经我办成功调解、促使当事双方达成安置协议共计15户；
在已下达裁决书32户中，经我办成功调解、促使当事双方达成安置协议共计32户；
在已召开行政强拆听证会的26户中，经我办成功协调、促使当事人双方达成拆迁补偿安置协议达26户。至此，我办成立以来经行政调解促使当事人双方达成协议率为100%，而因行政裁决案件上访率则为零。

2、成功调解案例

⑴西城角巷重点市政工程建设项目

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作为**市重点市政工程建设项目，西城角巷项目拆迁自蜀都大道同仁路口向北至新华西路，改造路段长1800米，宽25米，将极大地改善市中心城区的交通畅通、满足民众的生活需要。西城角巷从2016年9月动工以来，因剩余两户被拆迁人对拆迁补偿方案不满意而导致该拆迁项目一直处于停滞状态。妥善解决剩余两户的拆迁问题无疑将为该重点市政工程项目的顺利建设铺平道路。

2016年12月25日上午，我办举行了**市民用建筑统一建设办公室与江世英拆迁纠纷双方当事人行政裁决受理前的调查调解会。会上，我办办案人员一是与被拆迁人江世英进行深入沟通，对其家庭背景、诉求等进行深入了解；
二是在会上秉承公开、公平、公正的原则将拆迁行政裁决的相关法律法规、受理后的法律程序及法律后果向被拆迁人进行了耐心地解释和引导；
三是在会后立即召集拆迁方**市民用建筑统一建设办公室对该户详细情况进行研究、分析，并共同制定出多套安置方案、谈判策略，与被拆迁人进一步达成协议奠定基础。最终于2016年1月22日，拆迁双方当事人就安置协议达成一致，西城角巷重点市政工程项目拆迁取得阶段性进展。

2016年2月21日，我办经过行政裁决受理听证正式受理西城角巷剩余户彭君的行政裁决申请。同时，科室就该案的具体情况进行了专案讨论、分析、研究，制定了数套方案并及时与拆迁人**市民用建筑统一建设办公室进行沟通协调。案件中因涉及到被拆迁方有专业从事房屋中介人员的介入，为维护城市拆迁及行政裁决的严肃性，我办在行政裁决程序中引入对拆迁中所涉及的特殊代理权限进行严格规定，对于未经特别授权的代理人权限进行严厉限制，在法律程序上否定了专业从事房屋中介人员代理身份的合法性，并从根本上削弱了其在行政裁决过程中的不法气势、尽可能地避免其在行政裁决过程中可能对被拆迁人产生的误导。针对该案无证房部分的安置方案，我办根据有法可依、有证可查的角度出发，查阅了**市近年来的拆迁行政裁决案例及查证了相关的拆迁法律法规，充分考虑到被拆迁人的利益，在办案过程中为被拆迁人量身定做了一套合法、合情、合理的赔偿方案，最终拆迁双方当事人于2016年4月7日签订了拆迁安置协议，这意味着西城角巷重点市政工程项目拆迁已取得全面告捷。

⑵提督街3号地块项目

2016年我办组织召开提督街3号产权人中国农业银行四川分行与京谊公司行政调解2次；
调解会上，我办办案人员与被拆迁人中国农业银行四川分行的委托代表进行深入沟通，对其公司严格的管理制度、诉求等进行深入了解；
会上秉承公开、公平、公正的原则将拆迁行政裁决的相关法律法规、向被拆迁人进行了耐心地解释和引导；
会后立即召

9 / 13 集拆迁方京谊公司对该拆迁项目详细情况进行研究、分析，并共同制定出安置方案、谈判策略，与被拆迁人进一步达成协议奠定基础。最终使得该项目拆迁取得突破性进展。

（二）“城市房屋拆迁投诉中心调解室”行政调解情况

1、成立背景

为进一步落实成办发（2016）74号文《关于进一步规范城镇房屋拆迁工作的通知》“五、健全拆迁投诉机制。各区（市）县房产行政管理部门应设立拆迁投诉中心，公开投诉电话。被拆迁人对补偿标准、安置方案有异议的，可向投诉中心投诉。投诉中心应及时调查核实，并答复当事人。”的文件精神。为进一步规范城镇房屋拆迁，有效化解拆迁矛盾，及时解决被拆迁人的各种诉求，维护居民的合法权益，我区房产管理局依法于2016年2月26日设立了**区房产管理局城市房屋拆迁投诉中心，并通过市内各大媒体报刊向公众公布了投诉电话。

2、权责范围

根据成办发（2016）74号文件精神，投诉中心负责接受辖区内被拆迁人对房屋拆迁中补偿标准、安置方案异议的投诉，由投诉中心工作人员对投诉所涉的相关情况进行调查核实，提出处理意见或建议，并将处理结果反馈给投诉人。投诉中心工作人员将定期对投诉中涉及的政策性和普遍性问题进行分析，并提出合理化建议和意见，向区委、区政府及市房屋拆迁管理处报告。对于已经受理的投诉，投诉中心将在三十个工作日内将办理结果反馈给投诉人，并请投诉人对结果予以评议。对内容综合性强、涉及面广、办理难度大的投诉，在办理规定时限内确实无法办结而需要延时办理或暂时中止办理的，投诉中心将以书面方式函告投诉人，但办结时间最长不超过六十个工作日。

3、调解概况

**市**区房产管理局房屋拆迁投诉中心自成立至今已接到群众电话千余组次，回复率100%，回访率达90%，极大地为被拆迁人提供了反映诉求的便利。虽然投诉中涉及的问题大多并非属于我投诉中心受理范围，但我中心工作人员仍然认真落实“首问责任制”热情接待群众来电、来访，，耐心引导投诉人到相应部门，及时让投诉群众方便、快捷地

11 / 13 找到相关办事机构、及时处理有关事项。

4、成功案例

对内容综合性强、涉及面广、办理难度大的投诉，我投诉中心将会同相关部门进行综合分析处理。如今年2016年4月初，辖区街道办事处、区信访局及我投诉中心便陆续接到辖区内部分住户来访及上100余个/次来电反映、了解陕西街片区项目的拆迁情况。因陕西街片区拆迁项目于2016年启动至今已沦为一“绊拉子”项目，给项目地块住户的生活、工作、学习带来了诸多的不便。来访、来电住户均对其片区房屋的拆迁遗留问题表现出高度的关注，绝大多数的住户寄以通过城市房屋拆迁改善其居住环境。后经我投诉中心会同相关部门研究决定，成立由我投诉中心工作人员及相关部门工作人员组成的专案调查小组于2016年5月11至14日每日早9点至晚9点在居民院落现场设立情况调查点，收集群众的诉求。截止5月14日，我投诉中心工作人员对院落所居住住户发放投诉调查表共计100余份，收回居民调查表达70余份，期间我投诉中心共计出动工作人员80余人次。通过调查、了解，我投诉中心充分地掌握了群众的诉求，以便我投诉中心下一步会同相关部门尽快地制定推动该地块综合环境治理的实施方案，切实改善群众的居住环境。

四、我办行政调解工作目标

随着城市房屋拆迁工作的不断推进，一些矛盾和问题会逐步显现。我办在接下来的工作中将规范内部管理，建立长效的预警机制，认真打造一个集中、透明、规范、联合、高效的公众服务平台；
进一步强化效能监督，进一步拓宽监督渠道，整合监督资源，加大调查、调解力度，充分运用效能处理手段，促进城市房屋拆迁环境的好转；
加大案件办理力度；
进一步完善效能制度，畅通民情渠道，有效化解城市拆迁矛盾；
对案件做到能自办的不联办、能联办的不转办，切实提高投诉件的办理质量；
进一步完善评议考核制度，启动民主测评，有效拓宽民主评议评价的广度和深度，实行案件集中讨论制，针对每一个案件，实行民主讨论，通过这样的制度切实维护当事人的根本利益及合法利益，最终实现社会的公平正义。

要持续不断地加强业务学习和队伍建设，在责任心和工作质量上下功夫，不断提高全体工作人员的法律意识、服务意识、团队意识。

要充分有效发挥区级、局级、科室三级矛盾调解化解机制和项目方、被申请人、街道办事处、人大代表、政协委员、律师、评估师、公证人员“八位一体”的联动机制的作用，切实维护我区“依法拆迁、阳光拆迁、文明拆迁”的工作局面。

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内

容

提

要

就中国司法体制而言，调解是一个高频词汇，无论是对司法制度建构具有决定性推动力的公权主体如立法、司法、行政部门而言，还是作为制度利用者的私权主体而言，调解似乎为每一个利益相关方都提供了可资利用并借以实现其主体价值目标的资源和机会。但是行政调解达成的调解协议没有强制执行力，只具有民事合同的性质。传统的做法，几乎完全否定了行政调解书的效力，不利于树立行政调解的权威性，更不利于调动行政机关进行行政调解的积极性。本文首先介绍行政调解的概念和性质，然后介绍了行政调解效力的内容，在分析我国行政调解现状后，指出了完善行政调解效力的措施。

关键字：行政调解 理论基础 效力

Abstract “Mediation” is a frequently seen word in the context of the Chinese judicial system.Mediation seems to be able to provide the kind of resources and opportunities for every interested party or subject, be it a legislative judicial or administrative authority or a private party that is supposed to derive benefits from the system, to realize its subjective value goals.However, administrative mediation agreement reached no enforcement power, only has the nature of a civil contract.Traditionally, almost completely negate the effectivene of administrative mediation, administrative mediation is not conducive to establishing the authority, but not conducive to the mobilization of the executive administrative mediation initiative.This paper introduces the concept and nature of administrative mediation, and then describes the contents of the effectivene of administrative mediation, administrative mediation after analyzing the current situation of Chinese pointed out the measures to improve the effectivene of administrative mediation.Keywords: Administrative mediation Theoretical basis Effectivene

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目 录

内 容 提 要 .....................................错误！未定义书签。

一、引言 ..................................................................3

（一）国内外研究现状 ..................................................3

（二）研究方法 ........................................................4

二、行政调解的概念与性质 ..................................................4

（一）行政调解的概念 ..................................................4

（二） 行政调解的性质 .................................................5

三、行政解调的效力 .......................................................6

（一）行政调解效力法定的原因 ..........................................6

（二）行政调解效力的内容 ..............................................7

四、行政调解问题的现状 ....................................................7

五、行政调解效力的完善 ....................................................8 参考文献 ..................................................................9 致谢 .....................................................................10

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一、引言

在计划经济向市场经济转型以及社会主义市场经济的建立、完善过程中，我国行政法学获得了长足发展的空间。从上世纪 80 年代初零散的行政法规范到《行政许可法》及《治安管理处罚法》的实施，新中国行政法学迅速兴起。但是，由于成文法的滞后性和社会生活的复杂性，我国行政法学仍处于初创阶段。同时，市场经济的发展迫切要求政府转变行为方式。一方面，由权力行政向服务行政过渡、由直接行政向间接行政转变，已经成为政府应对多样化市场经济的必然选择。反观我国十几年间的行政立法，从《行政处罚法》到《治安管理处罚法》，似乎都将注意力投向了权力行政与直接行政。虽然服务行政、间接行政的名词已经耳熟能详，但很少有人探究其中具体的工作方式。而且现有的资料显示，人们倾向于将服务行政限定在双方法律关系中，难道三方或多方法律关系之中就不存在服务的必要吗？难道为民解纷不是服务吗？另一方面，行政领域纠纷解决不畅，多元纠纷解决机制没有建立起来。现行的行政诉讼制度，由于司法体制、诉讼经济等诸多方面原因，并没有成为人们认同的有效解决纠纷的方式；
加之，行政复议的弱司法性及行政裁决的不完备性，这就使得寻找新的解纷途径成为必然。

（一）国内外研究现状

通过关键词“行政调解”在中国知网（CNKI）中可以关于行政调解的中文文献很多。赵银翠在《论行政调解协议的效力——以构建统一调解制度为视角》一文指出从立法政策学的视角来看，行政调解效力制度的完善应以构建统一调解制度为基本出发点，区分不同类型的行政调解，并赋之以不同的法律效力。属于自治型行政调解的，其调解协议具有民事合同的效力；
属于裁断型行政调解的，由行政调解机关制作的行政调解书一经当事人签收，即具有执行力。常迎秋在《大调解机制下我国行政调解制度的完善》一文指出在新的社会形势下，我国提出以“大调解”来促进经济社会稳定发展是解决新的矛盾纠纷的有效方法，但在新的时期和新的历史条件下，原有的行政调解在法律保障、工作范围、调解程序、工作方法、队伍素质等方面的不足，现行的行政调解制度不能完全适应新形势的需要。江敏在《行政调解协议的性质和效力》一文指出行政调解协议长期效力不明，制约了行政调解制度应有功能的发挥。

在国外，20 世纪后半期以来，伴随着西方国家传统的“司法崇拜”观念的削弱，以调解型纠纷解决模式为基础的非诉讼解决方式受到广泛应用。而被誉为“东方经验”的行政调解制度因其意思自治和平等的独特优势，受到了许多国家的关注。其中最主要的研究有：一是法国的行政调解专员制度。该制度是法国于1973年以《行政调解专员法》的形式正式确立的，是一种专门针对违法和不良的行政管理活动而设立的行政救济制度。二是英国的知识产权行政调解制度。在英国，当事人之间的知识产权纠纷可交由知识产权局来调解。知识产权局在调解工作中十分重视当事人的主导性作用，无论是从调解程序的启动、调解人员的选任还是调解程序的进行以及调解协议的达成，当事人的意思自治都得到了充分地体现。三是美国的劳资纠纷调解。美国在《劳资关系法》基础上成立了联邦调解调停局，该局主要是由调解人员组成，这些人员地位中立，其职能是运用非经济手段解决雇主和工会之间的合同争议，维护劳动者和管理层的合法权益。四是日本的行政性调解制度。日本设立了许多行政性的调解组织，比如公害调解委员会、中央劳动委员会、国民活动中心等。

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（二）研究方法

本文主要采用了文献法分析。文献分析法是一项经济且有效的信息收集方法，是社会科学研究中经常使用的一种方法。所谓文献分析法，是指搜集、鉴别、整理文献，并通过对文献的研究，形成对研究对象科学系统认识的方法。该方法主要是搜集相关文献，分析文献究竟讲什么，总结归纳目前学者对该研究对象的观点，研究现状以及存在的不足。

本文中，笔者大量运用文献分析的方法，搜集大量的关于行政调解制度、行政调解程序的期刊论文、硕士论文等文献，认真研究分析，总结现有学者们的观点，提出现有研究的不足，进而对行政调解程序进行系统具体地学术探讨。

二、行政调解的概念与性质

概念和性质是了解一事物本质最重要的两个方面，把握行政调解的概念和性质有助于全面理解行政调解制度。

（一）行政调解的概念

调解制度一直是中国解决社会纠纷的一种主要方式，是中国传统法律文化的精髓。那到底什么是调解呢？它是指发生纠纷的双方当事人在第三人的主持下，通过互相协商、互谅互让，自愿达成和解协议，从而解决纠纷的一种活动。调解因其具有成本低廉、程序快捷、方式灵活等特点而成为常用的纠纷解决机制。我国调解制度主要有司法调解、行政调解和人民调解三种类型。三大调解制度发挥各自优势，相互衔接，成为我国解决纠纷的三大法宝。而行政调解作为调解制度的重要一员，在化解社会矛盾、构建和谐社会方面发挥着独特的作用。

目前，学术界和司法界对行政调解的界定主要存在两种观点。一种观点主要是强调行政调解的主体特定性，即只有行政机关才能主持解决当事人之间的纠纷，是一种与司法调解、人民调解相对应的调解制度。它主要是指当事人在自愿的基础上，依据现有的法律法规和相关政策，通过行政机关的劝导教育最终达成协议来解决双方纠纷的一种方式。而另一种观点则从不同的角度出发，对行政调解进行不同的界定，强调行政调解所适用的范围，即只适用于法院审理的行政案件。其实，该种界定是从突破我国行政法现行规定的角度进行分析的。我国《行政诉讼法》第五十条明文规定，“人民法院审理行政案件，不适用调解。”这一法律规定要求法院在处理行政案件的时候必须只能运用裁定或判决两种形式，而调解方式则被排除在行政案件的审理和结案方式之外。后一种观点大多数学者认为是对司法调解的界定，因为三大调解制度最本质的特征就是调解主体不同，法院作为调解主体审理行政案件，毫无疑问地应该归入司法调解的行列。而且我国学理上也是从行政机关这一主体出发对行政调解进行界定的。比如《辞海》中将行政调解解释为“国家行政机关所作的调解”；
《中国法学大辞典》则将之表述为“行政调解是行政机关根据国家法律、法规和相关政策，尊重当事人意志，运用说服教育的方式

4 解决当事人之间的纠纷，最终消除双方隔阂和矛盾的一种行政司法行为。”因此，前一种观点成为当前的主流观点。

从实在法角度看，第一种关于行政调解的界定与现行的法律法规以及其他规范性法律文件的规定基本吻合，即人民政府和相关职能部门是行政调解的主体。另外，该种界定也突出了行政调解中当事人自愿等一些基本特征。但是，第一种观点也存在着一定的弊端，将行政调解的职能只赋予于行政机关，这不仅加大了行政机关的工作压力，而且不符合当前行政主体多元化的发展趋势。二十世纪以后，政府职能由公共权力逐步向公共服务转变，行政活动范围日益扩张，单纯依靠行国家行政的力量已经无法全面有效地管理社会和服务公众，因此借助一些社会组织，赋予它们一定的行政职权来管理社会成为许多国家的选择。在实践中，我国也有许多社会组织在法律法规的授权下行使行政调解职能，主持调解职权范围内的各种社会纠纷。比如消费者协会之所以能够成为社会监督的行政主体，就是得到了《中华人民共和国消费者权益保护法》的授权②。因此，当前行政调解主体已经扩展到行政主体，不再局限于行政机关，第一种观点显然不符合当前的趋势。此外，第一种观点主张国家法律法规和有关政策是行政调解的依据，可是国家法律法规和政策不可能囊括社会的方方面面，而公序良俗恰巧弥补了这一不足，在法律法规无法触及的地方发挥着重要作用。所以公序良俗也应成为行政调解的依据之一。

综上所述，本文认为应对行政调解作如下界定：行政调解是指行政主体依据国家法律法规、政策和公序良俗，在遵守当事人自愿的原则基础上，以说服教育等方法促成当事人平等协商，最终达成调解协议的一种纠纷解决制度。

（二） 行政调解的性质

关于行政调解的性质，目前学术界分歧较大，主要有以下四种观点：
1.与行政相关行为说

有学者认为，行政调解不是行政行为，只能属于与行政相关的行为。该种观点主张，强制性作为行政行为的本质属性，是评判行政行为的重要标准，而行政调解注重当事人意思自治，不具有强制性，所以不能将其列为与行政许可、行政处罚等相并列的具体行政行为，只能看作是与行政相关的行为。

2.具体行政行为说

部分学者认为行政调解是一种具体的行政行为，可以与行政许可、行政裁决和行政确认相并列。该种观点主要是从行政调解主体出发，认为行政调解行为虽然不具备传统行政行为的强制性，但却是由行政主体遵循合法合理的调解程序所做出的，所以应将归属为行政行为。

3.行政事实行为说

该种观点认为行政调解属于协商性的行政事实行为，不属于传统上的行政行为。行政事实行为是行政主体对当事人做出的不具有法律约束力、不产生任何法律效果的行为。而行政调解是行政主体在遵循当事人自愿原则的情况下做出的，不具有单方面行使行政职权的特征，若当事人对调解结果不满，行政主体也不能强制执行，因而将其归为行政事实行为。

4.行政指导说

该种观点也是强调行政调解的非强制性，只是将其归为行政指导的范围。行政指导是指行政主体根据法律法规或相关原则，在权限范围内，在征得行政相对人同意的情况

5 下，通过非强制性的方法或措施来实现一定行政目的的管理行为。而在行政调解中，行政主体只是作为中立的一方，促成当事人达成调解协议，以达到解决纠纷，维护社会稳定的目的，所以应该归为行政指导。

行政调解的性质是行政制度的核心问题，它关系到对行政调解制度所有问题的研究以及对行政调解的制度设计。在总结上述理论界观点以及结合当前我国行政调解制度的具体实践的基础上，本文认为行政调解应该属于一种行政事实行为。行政事实行为具有两个基本法律特征：第一，行政事实行为虽然不产生直接的行政法上的效果，但它也必须遵循法律的规定，只是相对于传统行政行为来说，法律对事实行为的合法性要件规定地较为宽松，存在着诸多法外空间。第二，如果行政机关在没有管辖权的情况下对相对人采取了行政事实行为，或者行政机关在实施事实行为过程中未征得行政相对人的同意，相对人的人身或财产权受到了损害。而行政调解具备上述事实行为的所有要求。首先行政调解始终贯彻自愿原则，是行政主体在尊重当事人意思自治基础上行使行政权的行为，行政主体并没有单方面行使职权，但同时行政主体又在其中发挥着至关重要的作用，有别于一般的行政指导行为或协商性的行政契约行为；
其次，在行政调解中，行政主体若违反调解程序损害了纠纷当事人的合法权益，受害方可以向行政主体要求赔偿。

三、行政解调的效力

（一）行政调解效力法定的原因

在行政调解协议的效力方面，应当吸收其他形式调解制度的优点，在法律层面上充分肯定行政调解协议的效力。

在我国现行的行政调解制度中，调解协议有法律效力的只有劳动仲裁中的调解。另外，治安处罚中的行政调解虽然也有一定法律效力，即经调解达成协议后当事人不履行调解协议的，公安机关可以对其做出治安处罚。或许可以将其视为默示的法律效力，但严格地说，这里的法律效力并不等于调解协议本身的法律效力，只能看成是公安机关履行曾经放弃的职责而已。相比之下，人民调解和法院调解则是有法律效力的。在执行程序中，根据《民事诉讼法》第215 条规定，人民法院制作的调解书是可以强制执行的。也就是说，在调解的三种形式中，只有行政调解的效力几乎为零。

这和行政机关与人民调解委员会及司法机关相比的社会地位是不相适应的。

从人民调解委员会来说，一方面它要接受基层司法所的指导，但是司法所作出的行政调解协议的效力却没有人民调解委员会做出的调解协议的效力高，被指导者的行为效力高于指导者的行为效力，这难道不矛盾吗？另一方面，人民调解委员会由其性质决定了其专业性、组织性必然不如基层司法所等行政机构，调解协议效力的确定是否也应当考虑这方面实际情况的差异呢？

从法院调解来说，一方面，根据《民事诉讼法》第 89 条第 3 款规定，法院达成的调解协议当事人没有上诉权。而行政调解书却没有任何效力。同为国家机关所作的调解，一个具有不许上诉的强大约束力，另一个却没有任何约束力，此种反差是否有些失当呢？另一方面，由于行政调解没有法律效力，当事人和法院在进入诉讼后往往对此调解协议置之不理，这与其说是对法律的遵守，不如说是对行政调解程序的创建价值的漠视，这与法院应有的对法律程序的遵从态度也是不符的。

6 综上，行政调解的效力应当在法律上给予承认，只有这样，才与行政主体的社会地位相匹配，才不至于造成其他方面的法理冲突。

（二）行政调解效力的内容

行政调解协议应当具有什么程度的效力呢？是合同的效力吗？还是类似行政裁决的效力呢？亦或是其他形式的效力呢？

首先，行政调解协议不应该具有合同的效力。如果行政调解协议具有合同效力，则其不可避免地与人民调解协议的效力混同。一方面，这给人一种浪费有限救济资源、程序设置重复的印象，从而使其不免在机构精简的浪潮中被裁减掉；
另一方面，由政府机构出面进行调解无论是在社会调解效果还是在当事人认同方面，都是人民调解所不可比拟的。最重要的是，由于行政调解的对象为民事纠纷和特定行政争议，如果采行合同效力的说法，就涉及达成民事合同和行政合同的问题。如果将行政调解协议的效定位为合同效力，则会把一部分纠纷的解决引入行政合同这个初步探讨、尚有争议的领域，这对于有效迅速地解决纠纷是不利的。

其次，将行政调解协议的效力与行政裁决的效力等同也有些不妥。“行政裁决是行政机关依据法律授权行使的行政权力，其行使权力的主体是国家行政机关，也是在行政管理活动中行使行政职权，行政职权的对象是与行政活动相关的民事、经济纠纷，这种行政职权的行使对行政管理相对人的权利和义务同样产生影响。因而，行政裁决符合一般具体行政行为的构成要件，是一种具体行政行为。而根据前文所述，行政调解是一种行政事实性行为，从理论上说，具体行政行为的效力不应与行政事实性行为的效果等同，否则不仅会造成理论上的混乱，还将带来实践中的不便和人们的疑惑与不解。另一方面，从对行政调解监控的角度看，

关于行政裁决与行政复议的关系，学者认识并不统一，有学者将权属纠纷裁决划入行政复议的范围，有学者将损害赔偿裁决、权属纠纷裁决和侵权纠纷裁决一并归入可复议的行政裁决的范围内。不论哪种建议，可以发现能够进入行政复议的行政裁决必竟只是少数。同时，行政裁决由于被视为具体行政行为，其还是可以被纳入司法审查的视野的，从而对相对人的合法权益可以给予最终保障。但是，行政调解是被明确排除在司法审查之外的，这时将行政调解的效力与行政裁决的效力等同，某种程度上，就使行政调解变成了终局处理。这在司法最终性成为人们共识的当今社会，是令人无法想象的。

笔者比较赞同何兵教授的以上观点，即从新的角度探讨行政调解的效力确定问题。但笔者认为，对行政调解的效力确定可以参考《民事诉讼法》中设置的督促程序的规定。这是因为，根据我国现行行政诉讼法及司法解释，受案范围限于运用行政权力的行为，而行政调解作为一种行政事实行为，要将其列入行政诉讼法的监控范围有一定难度；
另一方面，我国行政诉讼法脱胎于民事诉讼法，面对行政调解效力确定的难题，不妨“追根溯源”地向民事诉讼法“求助”。所以，通过督促程序确定行政调解的效力，既是一种摆脱现实规定束缚的作法，又是一种对行政法学已有经验继承的选择。

四、行政调解问题的现状

目前，从我国法律规定看，行政调解是一种多由非专门机构进行的非强制性解决纠纷的活动。一方面，除治安行政调解外，其余均为应申请的行政行为。另一方面，绝大

7 多数法律都规定当事人对行政调解不服的可以提起民事诉讼，这就间接否定了行政调解的法律效力。但是，劳动争议仲裁前的调解协议和治安行政调解协议是有法律效力的。如果说前者具有明示的法律强制性，那么后者则具有默示的法律强制性。第二，我国现行法律规定多集中于对单独进行的行政调解程序的规定，对附带进行行政调解的情况立法缺乏规制，似乎默示地将其视为行政自由裁量权的一部分。同时，对单独行政调解方式，也存在着法律规定过于笼统的问题。第三，在行政调解的纠纷类型上，民事纠纷占据大部分，行政争议的调解解决方式没有引起足够重视。以上三点，已完全暴露了我国行政调解制度的非科学性及相关规定的粗陋性。

另外，从现实层面看，根据法律年鉴的统计资料，调解与诉讼的比例在 20 世纪 80 年代是 10：1，最高时达 17：1，到 2001 年却降为 1：1，这与法院受理案件快速上升以及世界范围内纠纷解决代替机制的蓬勃发展，形成了鲜明的对比。也就是说，行政调解作为调解的一种，其在纠纷解决中的作用没有发挥出来。值得一提的是，在市场经济深入发展，政府主导的转型国家中，民事纠纷以及权力与权利的摩擦应当是必可避免地增加的。而实际情况是，行政复议的弱司法性和行政裁决的不完备性，以及司法体制不健全导致的行政诉讼制约的有限性，并没有使人们更多地留意行政调解的作用。

五、行政调解效力的完善

赋予协议一定的法律效力以解决当前行政调解协议不明确的状况已经成了为学术界的基本共识。笔者也认为赋予行政调解协议效力是很有必要的。在具体做法上，则建议根据案件的不同类型，将行政调解协议的效力分为两种：

一是与行政管理有关的民事纠纷的行政调解协议的效力，可以借鉴现行的关于人民调解协议效力的法律规定。双方当事人签字或盖章后应该在约定的期间内履行，一方不按时履行或履行不适当的，另一方当事人有权申请法院变更或撤销协议以及强制责任方履行。据此，笔者建议，民事纠纷的行政调解协议的效力完全可以借鉴这一方式，赋予其民事合同的效力。若双方当事人在调解机关的主持下形成共识，达成调解协议，在调解机关的见证下共同签署调解协议，则调解协议就具有了法律效力。责任方必须在规定的期间内及时全面地履行义务，否则，另一方当事人可以向法院提出申请，强制其履行。人民法院在接到当事人申请后，要对行政调解协议进行形式审查，审查内容主要包括调解机关是否具有管辖权、调解程序是否违法等等。经过法院形式审查后，若调解协议合法，当事人不履行的，另一方可申请法院撤销或变更协议，重新将纠纷诉至法院，或者申请强制其履行。这种做法将司法机制融入到行政调解制度之中，有效地实现了二者的衔接，保证了行政调解协议的合法性和拘束力。

另一种则是关于行政纠纷的行政调解协议的效力。由于行政纠纷涉及到一方当事人是行政主体，为确保行政调解的公正公平，笔者建议人民法院应介入到调解协议的审查中来，经其审查无误的调解协议则具有等同于法院调解的效力。具体做法是行政主体在当事人签订调解协议后，必须向有管辖权的法院统一提交，由法院依照专门的程序进行审查，审查合格后，便具有一定的执行力。之所以法院可以审查行政调解协议并确认其效力，原因在于我国法律明确规定了确认权是人民法院的职能权力之一，这种规定可以在我国各部门法找到依据。例如《中华人民共和国继承法》第七条规定了对于继承人是否丧失继承权，人民法院拥有确认权。通过法院确认生效后，当事人之间的权利义务关系就具有了一定的法律效力，若义务方不履行，权利方可申请法院强制执行。再加上我国当前的法律规范并没有禁止或限定法院确认权的范围，所以人民法院可以对行政调解

8 协议行使确认权，并未相悖于现行法律。这样不仅明确了双方当事人之间的权利义务关系，而且也肯定了行政调解机关调解纠纷的功效，有助于社会纠纷的及时解决，保障社会秩序的稳定。

在操作上，应注意以下规定：第一，法院需审查行政调解机关是否具有管辖权，其依据在于法律法规是否明确授予行政主体调解权。调解管辖权是行政主体处理当事人纠纷的前提，没有管辖权或超越管辖权的行政调解都是无效的。第二，法院需审查调解协议的内容是否合法合理。行政调解协议必须具有合法性和合理性，这样才能赋予其法律效力，以保证纠纷解决的公平性，切实保障当事人的合法权益。合法性是指调解协议必须具有相应的法律依据，不能和法律法规的强行性规定相悖。合理性主要是审查当事人在达成调解协议时，是否存在不公平的情况，比如胁迫、欺诈、重大误解、乘人之危等。第三，法院确认调解协议的方式。人民法院不能以制作调解书的方式来确认调解协议的效力，因为纠纷不是由法院通过诉讼程序处理的，而是由行政机关经过调解解决的，所以法院只能使用确认书的方式来赋予调解协议的法律约束力。责任方一旦签收了经法院确认的调解协议后，就必须按照调解协议的规定来履行相应的义务。第四，将法院的确认行为纳入督促程序。由于行政调解协议一旦经过法院确认后就具有了法律约束力，在这种情况下，当事人只能履行，否则就可能遭受到法院的强制执行，显然不利于当事人诉权的维护。因此，可以将司法程序的督促程序引入到调解协议的确认程序中。具体做法是双方当事人在签收确认书的五日内没有提出任何异议的，确认书有效，当事人必须在约定的时内履行调解协议；
若当事人存有异议，应在五日内以书面的方式提请法院，法院需终结此程序并告知当事人，当事人可以选择其他纠纷处理方式来解决争议。

参考文献

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致谢

光阴似水，岁月如斯，一晃四年时间过去了。我的毕业论文也最终完成了。首先感谢的是学校的领导和老师们。感谢老师们在我就读期间、论文写作中及论文中期检查时对我的细心教导和无私帮助，使我受益匪浅。

再者感谢我的导师，感谢他在学习和生活中给予我的关心与指导。感谢老师能够抽出他宝贵的时间来指导我的毕业论文。在论文写作的过程中，从论文选题到搜集资料，从初稿到反复修改，老师总是坚持不懈的支持我、帮助我。他渊博的知识与孜孜不倦的教诲也让我学到了很多。

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行政调解是新时期党和政府为民服务、联系群众、维护群众根本利益的新纽带，是化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定的新机制，是转变政府职能、推进管理创新、加快法治政府、服务政府建设的新举措。按照会议安排，结合政府法制工作实际，我就深化行政调解作个发言，供同志们参考。

一、准确把握行政调解的特征和范围

行政调解，是指行政机关（包括法律法规授权具有管理公共事务职能的组织）在法定职权范围内，以法律、法规、规章和政策为依据，以不损害国家利益、公共利益和他人合法权益为前提，以当事人自愿为基础，通过对争议各方的说服和劝导，促进各方当事人达成一致协议，从而化解矛盾纠纷的活动。行政调解不是和稀泥，行政调解也是一种行政执法行为。第一，行政调解的主体法定。职权法定，越权无效。哪些矛盾纠纷可以调解，由哪个机关调解，应循法律法规规定。第二，行政调解的依据，是法律、法规、规章和政策。法治是治理国家的基本方略，是构建和谐社会的根本保障，是化解矛盾纠纷的根本手段。借用新加坡资政李光耀的话：“法律面前人人平等，法律之外没有自由；
法律之上没有权威，法律之内才有自由。”调解纠纷，应当法、理、情并用，但不得为求一事一时的解决而突破政策法律底线，防止引发盲目攀比和连锁反应。第三，调解结案的基础是当事人自愿，前提是不损害国家利益、公共利益和他人合法权益。是否调解，是否达成调解协议，尊重当事人的意思自治，行政机关不得对其施加任何强制。对于不能调解结案的矛盾纠纷，必须充分保护当事人依法提起诉讼、申请行政复议、提起仲裁等权利。第四，调解的目的是定分止争、案结事了、息诉罢访、促进和谐。

按照现行政策法律规定，适用行政调解解决的纠纷，主要有四类：一是与行政机关行使自由裁量权有关的行政争议。此类纠纷，由该行政机关的上一级业务主管部门或本级政府行政调解中心调解。二是行政赔偿、行政补偿争议。此类纠纷，由赔偿或补偿义务机关调解。三是与行政管理相关的民事纠纷，主要涉及公安、医疗卫生、劳动人事、土地矿产林木等自然资源、合同监管等行政管理部门。此类纠纷，由乡镇政府（街道办事处）或者县级政府相关部门调解。四是适用行政调解不违反法律法规禁止性规定的其他矛盾纠纷，如刑事自诉案件。

行政机关调解前述矛盾纠纷，还必须符合以下条件：一是申请人与该矛盾纠纷具有法律上的利害关系；
二是申请人有具体的诉求和理由；
三是属于本机关职责范围；
四是人民法院以及其他国家机关尚未受理；
五是未被有关国家机关作出终结处理决定；
六是该矛盾纠纷具有可调解性。需强调的是，对于法院等国家机关已受理、已被作出信访、诉讼等终结处理意见、终审判决的纠纷，行政机关不应受理，防止政出多门、行政干预司法，防止已平息的纠纷出现反复。

二、抓住主要环节，深化行政大调解工作

（一）全面加强法治政府建设，从源头上预防矛盾纠纷。一是各县（市、区）政府要在8月底前制定创建法治政府方案，明确目标任务、工作重点，着力推行行政权力公开透明运行，抓好重大决策制度贯彻落实，梳理乡级政府职责权限。方案要报市政府法制办备案。二

是规范重大行政决策和重大工程项目审批，将社会稳定风险评估作为作决策、出政策、上项目、搞改革的前置程序和必备条件。凡是没有充分听取群众意见、违反法律法规和政策规定的，一律不得出台或予批准。三是加强规范性文件管理。各地各部门要向社会全面公布2009年规范性文件清理结果；
要实行规范性文件标注有效期制度，文件有效期一律不超过5年，冠以暂行、试行的文件有效期不超过2年，有效期满需继续执行的应重新发布。未向社会公布的规范性文件一律不得作为行政管理依据。四是深化行政执法责任制示范活动，进一步明晰并公开执法依据、执法程序、执法标准，做到流程清楚，要求具体，期限明确，规范行政处罚自由裁量权。五是全面提升行政复议能力，加强复议机构建设，畅通行政复议渠道，提高行政复议质量，及时纠正违法或不当的行政行为，及时化解行政争议。六是大力推进政府信息公开工作，以公开促公正。提高信息公开内容的广度和深度，保证政府信息及时、全面、准确，满足社会各方面对政府信息的需求，积极做好依申请公开工作，增强应对能力。

（二）加强行政调解机制建设。一要建立健全矛盾纠纷排查机制。坚持“抓早、抓小、抓苗头”，滚动排查、全面准确掌握本地区、本部门、本系统存在或可能存在的矛盾争议，依法将其纳入行政调解范围予以化解，努力将其化解在基层，解决在萌芽状态，做到小事不出村、大事不出乡镇、疑难事不出县，矛盾纠纷不上交，切实防止越级访、群体访。二要梳理行政调解法律、法规、规章和政策依据，明晰行政调解的责任主体和职责范围，并向社会公示。8月底前，乡镇政府（街道办事处）、县级部门的梳理结果，报县级政府行政调解指导中心和法制机构备案，市级部门报市行政调解指导中心和市政府法制办备案。三要规范行政调解运作程序。行政调解具有灵活性，但灵活性不代表不需要程序。要认真贯彻执行市政府制定的《乐山市行政调解暂行办法》（乐府发〕〔2009〕24号），结合本地、本部门实际完善行政调解程序规则，细化行政调解流程，规范案件的登记、受理、调查、调解、文书格式、案卷归档等工作，公开调解员姓名、调解守则、调解范围、联系电话等事项；
建立行政机关内部接待人员调解、责任部门调解、分管领导调解的三级调解机制；
建立健全行政调解督查督办制度，严格执行行政调解信息报告统计分析等制度，充分发挥行政调解了解民意、反映群众诉求、服务领导决策的作用。四要加强对调解人员的培训。围绕调解人员应具备的基础知识、基本素质、基本能力有计划开展培训，使其做到“四懂”（懂方针政策、懂法律法规、懂业务知识、懂调解技巧）“四会”（会预防、会调查、会调解、会制作文书），提高其化解和掌控矛盾纠纷的能力，提高行政调解的公信力。五要建立健全行政调解与人民调解、司法调解的衔接机制，按规定参加特邀调解、接受委托调解，大力支持、充分发挥人民调解、司法调解在化解矛盾纠纷、构建和谐社会中的重要作用。

三、加强领导，落实责任

深化行政调解，责任在政府，关键在领导，重点在基层，行政机关要按照属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、就地、及时化解矛盾纠纷的要求，加强领导，狠抓责任落实。一要落实行政首长负责制。“一把手”要定期听取行政调解工作情况汇报，亲自研究部署行政调解主要事项，亲自协调解决行政调解重大困难，亲自调处疑难复杂争议，发挥协调各方作用。二要实行目标责任制管理。各县（市、区）政府要按省政府的部署，与乡镇政府（街道办事处）、县级政府部门签订行政调解责任书。责任书确定的各项义务是行政调解绩

效考核依据和行政问责依据。三要落实行政调解保障条件，做到有机构、有人、有钱、有场所开展行政调解。要进一步充实调解员队伍，健全市、县、乡三级行政调解组织网络体系。要将行政调解工作经费、调解员工作补帖纳入财政预算安排，建立行政调解工作激励机制。县级政府行政调解指导中心和市、县政府公安、工商、卫生、国土资源、规划建设、环保、人力资源和社会保障等行政调解任务重的部门，要按省政府川办发〔2010〕21号文件的要求设立“三室”（调解室、档案室、接待室）。

政府法制机构要树立行政调解也是行政执法的新理念，认真贯彻市委、市政府就行政调解作出的决策部署和学文书记在本次会议上的重要讲话精神，做到定位准确、目标明确、思路清晰、举措有力，加强与政法、维稳、综治、信访等部门的密切配合，将行政调解纳入依法行政工作同部署、同检查、同考核，为深化我市行政调解、维护社会稳定作出应有贡献。

扬州工商局紧紧围绕“法治型”工商建设要求，积极探索加强和创新社会管理的新模式，通过构建行政大调解机制，丰富了行政执法的方式和手段，从而达到了定纷止争、促进社会和谐的目的，实现了法律效果和社会效果的统一。

一、组建一个中心，搭建调解平台

为了对外统一窗口，对内扎口职能，扬州工商局整合消保、消协、“12315”、市场合同处、企业信用办等处室职能，依托“12315”消费者投诉举报中心组建行政调解中心，集中受理和调处涉及工商行政管理的各类矛盾纠纷。

行政调解中心实行“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的管理体制，具体业务发生的行政争议、纠纷，由负责该业务的主管机构负责调解工作；
一般性矛盾纠纷由基层工商分局负责调解，并实行“五包责任制”，即：包掌握情况、包宣传教育、包调查处理、包化解矛盾、包息诉息访；
较大矛盾纠纷由市局处室会同区（县）局科室根据职能分工分别组庭调解；
重大矛盾纠纷由局长（含副局长）负责调解，相关部门参加。

该调解中心还备有全系统调解人员名册，对选定的调解员按照对口调解业务进行介绍，内容包括姓名、职务、业务特长等内容，纠纷当事人可在名册中自愿选择调解员组织调解，确保了调解的公平、公正和高效。

二、推进两个衔接，畅通调解渠道

一是推进行政调解与人民调解的衔接。为进一步适应调解工作发展的新要求，将工商部门合同争议调解纳入大调解体系，扬州工商局与扬州仲裁委在各直属局、分局的合同争议调解委员会设立扬州仲裁委联络处，在基层分局（所）的各合同争议调解庭设立仲裁联络站。各联络处、联络站、基层合同指导站加强与扬州市经济纠纷人民调解委员会的对接，充分利用调解手段，有效化解经济矛盾纠纷，真正做到“以调促和，案结事了”。对调解不成的经济纠纷，积极引导当事人补充签订仲裁协议，提交扬州仲裁委仲裁解决。针对城区范围内经营户与居民集中在一起，易产生纠纷摩擦的状况，重视发挥社区居委会在调解工作中的作用，城区工商局联合居委会在重点社区设立“调解工作室”，及时、有效化解与社区居民生活息息相关的矛盾纠纷。

二是推进行政调解与司法调解的衔接。扬州工商局不断探索行政调解与司法调解对接新机制，与基层法院联合出台了《行政争议诉前协调实施办法》，积极利用法院预立案程序，促成工商机关与起诉人在诉前达成和解。扬州工商局还针对案件情况复杂、涉案金额较大、社会影响较坏的重大纠纷，加强与法院之间的沟通和协调，完善消费调解司法程序化。今年

年初，在“诉调对接”工作成果的基础上，出台了《关于联动化解消费者权益纠纷诉调对接工作流程规定》，近期，专门编印了《典型案例汇编》、《诉调对接实务手册》等更具指导性、操作性的资料，推动诉调对接工作向制度化、规范化、程序化发展。

三、强化三项支撑，提升调解效能

一是强化制度支撑。出台《江苏省扬州工商局关于推进行政大调解工作的实施意见》，制定《江苏省扬州工商局行政调解规则》，以规范行政调解的程序和规则，推出了以倾听、约谈、会谈、对话为主要内容的四项调解机制。

二是强化智力支撑。成立“消费维权公益律师团”。对于重大消费维权，由公益律师团向该案件中权益受损的消费者提供法律咨询，接受消费者的委托，可代表消费者参与调解，协助消费者维护合法权益，律师团成员均为专业工作者，分别来自区司法局和知名律师事务所。“消费维权公益律师团”的成立，将为解决消费领域出现的新问题、新情况提供强大的法律支持，为百姓提升维权水平提供了有力支持。

三是强化科技支撑。充分运用电子网络技术，开发建设行政调解信息化平台，建立行政调解工作信息资料库，提高行政调解申请、受理和工作统计、监督备案的信息化程度。推出了QQ视频调解机制，利用网络QQ视频链接基层维权点，对无法在维权点现场解决的案例进行适时调解，必要时还可展示所投诉的实物。专门建立QQ群，将相关企业纳入该群，让企业在受到投诉时可以及时与消费者、调解员沟通协调。

河北省劳动和社会保障厅关于成立劳动保障纠纷行政调解机构建立行政调解工作规则的通知

(冀劳社办[2006]123号)

机关各处室、厅属各单位：

为贯彻省委、省政府《关于构建人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”社会矛盾纠纷调解工作体系的若干意见》(冀字[2006]5号)和省政法委、省综治委构建人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”社会矛盾纠纷调解工作体系现场会议精神，落实“工作任务重的部门，要适应任务需要，设立专门的调解机构，明确专人负责，做好本系统、本部门、本单位的行政纠纷调解工作”要求，根据《关于印发的通知》(冀劳社办

[2006]52号)，我厅成立了劳动保障纠纷调解领导小组及办公室，建立行政调解工作规则，现将有关事项通知如下：

一、组织机构

成立劳动保障纠纷调解工作领导小组，由党组副书记、副厅长闫新生任组长，副厅长张瑞书、纪检组长霍观宇任副组长，厅内相关处室和事业单位的主要负责人为领导小组成员。在劳动争议仲裁处加挂劳动保障纠纷调解办公室牌子，由劳动仲裁处长张秀敏任主任，法规处长刘宾志任副主任。劳动仲裁处明确一人专职负责调解办公室的日常工作，相关业务处室和事业单位明确一人兼任劳动保障纠纷调解员，负责相关业务方面的劳动保障纠纷调解工作。

二、工作职责

按照冀字[2006]5号文件“行政调解的主体是各级人民政府及其行政机关。在履行行政职权过程中，对行政机关与公民、法人或其他组织之间，因行政管理产生的矛盾纠纷，对其自身职能有直接或间接关系民事纠纷，积极依法进行调解和疏导，尽最大努力把行政纠纷化解在诉讼之前”规定，确立工作职责。

(一)调解工作领导小组职责

1.指导行政调解办公室及相关业务处室劳动保障纠纷调处工作，审定分流、包案调处重大疑难纠纷调解工作。

2.定期听取劳动保障纠纷调解的工作汇报;

3.负责涉及多部门劳动保障纠纷调解的协调工作; 

4.负责全省劳动保障纠纷调解工作的组织、队伍建设和省本级的考评、考核监督。

(二)调解办公室的工作职责

1.负责当事人申请接待，案件登记;

2.协调行政调解员组织当事人双方的调解时间、地点，及时开展工作;

3.负责通知相关业务单位行政调解员参加案件调解;

4.负责调解文书的制作、送达和归档、管理。

三、调解工作原则

劳动保障纠纷调解工作应遵循以下原则：

(一)自愿原则;

(二)事实清楚原则;

(三)公平公正原则;

(四)注重说服教育原则;

(五)调解协议合法原则。

四、管辖

省厅劳动保障纠纷行政调解办公室负责跨省企业、在省民政厅注册的民办非企业单位，与劳动者发生的争议案件和信访事项，以及由省厅受理的行政复议案件的劳动保障行政纠纷调解工作。

五、调解范围

劳动保障纠纷行政调解办公室负责调解以下劳动保障纠纷：

1、劳动者和与之形成劳动关系的用人单位间因享有劳动权利和履行劳动义务发生的纠纷。

2、在法律规定的范围内，因劳动保障行政机关在行使行政职权过程中与管理相对人发生的行政纠纷。

3、法律、法规规定的其他可以行政调解的劳动保障纠纷。

六、调解程序

(一)发生纠纷的信访人或申请劳动仲裁、行政复议的当事人，由行政调解办公室接待登记，填写《劳动保障纠纷调解表》和纠纷基本情况。

(二)调解办公室接待人员作好笔录，并由当事人签字或盖章，调解办公室在 2日内将调解的时间、地点报办公室主任签署意见，以书面形式通知双方当事人到调解办调解。

(三)简单争议案件由调解办公室按简易程序进行调解，对专业性强或涉及两个以上部门的纠纷案件由调解办公室将《劳动保障纠纷转处行政调解通知单》，转交相关业务处室的调解员或组成调解小组包案处理。自接案之日起5日内调解结案，填写《劳动保障纠纷行政调解结案审批表》本处室负责人审核签字报行政调解办公室主任审批。情况复杂的经办公室主任批准可延长办结期限，但延长期限不得超过5日。

当事人一方未按规定时间参加调解的，视为其不同意调解，按自行撤消调解处理。

(四)行政调解员或调解小组接案后应当建立劳动保障纠纷调解案卷，对纠纷实施调解工作中制作调解笔录，需要调查核实的，应当由调查人、被调查人、记录人在调查笔录上签名或盖章。

(五)调解成功的信访事项或行政复议案件，由行政调解办公室制作行政调解协议书送达双方当事人。调解成功的劳动争议案件，经双方同意由行政调解办公室制作劳动仲裁调解书，加盖劳动争议仲裁委员会印章送达双方当事人，调解书自签收之日起超过15日，一方当事人逾期不履行的，另一方当事人可以申请人民法院强制执行。



对调解不成的劳动保障纠纷，已经立案的劳动争议案件交由劳动仲裁委员会按仲裁程序办理;信访事项交由信访办公室按信访程序处理，符合行政复议申诉条件的，提请行政复议。

劳动保障纠纷行政调解终结后，调解办公室应将调解过程中形成的全部材料按照案卷管理规范化标准要求立卷归档。

附件：河北省劳动和社会保障厅劳动保障纠纷行政调解工作领导小组及行政调解办公室成员名单(略)

行政调解工作规则

第一条 为了及时化解社会矛盾纠纷，构建和谐社会，充分发挥行政调解工作作用，根据省委、省府《关于构建人民调解、行政调解、司法调解“三位一体”社会矛盾纠纷调解工作体系的若干意见》和上级有关规定，制定本规则。

第二条 本规则所称行政调解，是政府机关在履行行政职权过程中，对行政机关与公民、法人或其他组织之间，因行政受理产生的行政纠纷，对其自身职能有直接或间接关系的纠纷，积极依法进行协调和疏导，解决矛盾纠纷的方法和活动。

第三条 乡成立行政调解工作领导小组，乡长任组长，分管副乡长任副组长，相关职能部门负责人为成员，在乡办公室加挂“行政调解办公室”牌子，由分管领导任办公室主任，乡办公室明确一人主要负责办公室的日常工作，有关部门明确一人兼任行政调解员，负责相关业务方面的纠纷调解工作。

第四条 乡行政调解工作领导小组的职责

（一）指导行政调解办公室及相关业务部门开展纠纷调处工作，审定分流，调处重大疑难纠纷调解工作；

（二）每半年一次听取纠纷调解工作；

（三）负责涉及各部门，纠纷的协调工作；
第五条 乡行政调解办公室的职责

（一）负责当事人申请接待、案件登记；

（二）协调安排行政调解员，安排调解事件地点，组织当事人进行调解；

（三）负责通知相关部门行政调解员参加案件调解；

（四）负责调解文书的制作、送达、案卷归档和管理；

（五）将纠纷调解工作每半年总结一次，报告乡党委。 第六条 行政调解工作应遵循以下原则

（一）自愿原则；

（二）事实清楚原则；

（三）公平、公正、公开原则；

（四）注重说服教育原则；

（五）调解协议合法原则。 第七条 行政调解的范围是：

（一）在法律规定的范围内，因行政机关在行使行政职权过程中与行政管理相对人发生的行政纠纷；

（二）法律、法规规定的其他可以行政调解的纠纷；
第八条 信访人来访，当事人申请仲裁和行政复议申请人申请复议行政管理相对人提请政府部门维护其权利，经征求当事人意见，同意行政调解的，告知当事人到行政调解办公室进行登记，填写《行政调解申请书》。申请表应列明当事人的基本情况，争议的事由，本人的要求，当事人不能书写的，由接待人员，按当事人口述内容填写，并向当事人宣读确认无误后，由当事人签字或按手印。

第九条 行政调解一般应在立案后10个工作日内调解结案，情况复杂的经办公室主任批准，可延长办结期限，但延长时间不得超出30个工作日。

第十条 行政调解的程序是：

（一）行政调解办公室收到当事人提交的《行政调解申请书》，经办公室主任同意后，进行案件登记；

（二）行政调解办公室根据争议内容，及时确定行政调解，并将当事人的申诉材料交调解员审阅；

（三）调解员与调解办公室商定调解时间，地点和参加人，由调解办公室通知有关当事人；
当事人一方未按规定时间参加调解的视为不同意调解，按自行撤销调解处理；

（四）行政调解员主持调解，应当听取当事人陈述事实和理由，并做好调解笔录，需要核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查；

（五）经调解达成调解协议的，由行政调解员制作行政调解协议书，行政调解协议书由有关当事人签名，行政调解员署名确认，加盖印章，送达有关当事人后，行政调解书生效，当事人拒绝接收行政调解协议书的，视为调解不成。

对调解不成的纠纷，由行政调解员宣告行政调解结束，并告知有关当事人根据争议性质，按法定程序分别向信访、仲裁和复议机关申请处理。

（六）调解结案或调解不成的案件，由行政调解办公室 整卷归档。

第十一条 行政调解工作人员在行政调解活动中，徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的，依法给予行政处分，构成犯罪的依法追究刑事责任。

第十二条 本规定由行政调解办公室负责解释，从印发之日起执行。

XX镇行政调解工作总结

2011年，我镇行政调解工作在区委、区政府和区矛盾纠纷“大调解”工作领导小组的领导下，镇党委政府及各部门认真贯彻落实省、市、区关于“大调解”工作的安排部署，采取有效措施，不断改善工作制度、创新工作方法，积极发挥行政调解的作用，取得了明显成绩。据统计，今年我镇行政调解案件受理总数6件，调解成功5件，达到了政治效果、法律效果和社会效果的有机统一。

一、领导高度重视，机构健全

为全面落实科学发展观，深化平安创建成果，最大限度地化解各类行政纠纷、社会矛盾纠纷，将纠纷解决在基层和萌芽状态，XX镇成立了行政大调解工作、矛盾大调解工作领导小组，具体负责、协调和指导开展行政调解工作。领导小组由镇党委书记刘本飞任组长，纪委书记陈建平任副组长，相关责任股室负责人任成员，下设“行政调解室”和“矛盾纠纷调解室”，并配备专人负责，行政大调解具体工作由办公室牵头负责。

二、完善工作制度，化解纠纷

（一）切实加强行政大调解力度

进一步强化了依法行政观念，大力加强行政行为的规范化建设和透明化建设。针对家电下乡补贴、汽车摩托车下乡补贴、退耕还林补贴等各项涉农补贴的发放，国有资产管理工作中出现的常见性、多发性矛盾纠纷，以预防、化解矛盾纠纷作为工作重点，坚持抓早、抓小、抓苗头，严防矛盾纠 1

纷激化，及时把矛盾纠纷化解在基层。

积极发挥行政大调解职能，强化尽职尽责和服务意识，以“分级负责、归口办理”和“谁主管、谁负责”为原则，严格落实“一岗双责”责任制，坚持实行领导每日轮流接访制度，对群众的来访，能当场解决的当场解决，一时难以解决的及时移交相关责任单位限时解决，对于确实不能解决的也坚持向群众耐心、细致地做好说服和解释工作。严格落实接待登记制度，对群众的每一件来信来访事项均认真进行登记，做好记录，并交由相关责任单位限期办理，及时向来信来访群众告知办理结果，积极进行调节和疏导，力求在XX镇解决争议。

大力开展矛盾纠纷排查调处工作。坚持每月一次排查不稳定信息上报制度，认真疏理了XX镇存在的不稳定因素，并针对性地制定了有效处置方案，有效防止了非正常上访、重复上访、集体上访，以及群体性事件的发生。

（二）切实加强“大调解”联调力度

坚持既相对独立、各司其职，又相互衔接、整体联动的原则，畅通人民调解、行政调解、司法调解及信访督导之间的工作流程。对不愿进行行政调解或未达成协议的，积极引导当事人运用行政复议、裁决等方式进行解决。

（三）切实加强综合治理协调力度

深入调查研究，掌握、汇总各调节机构的运转情况，建立了“大调解”信息平台，实现优势互补。针对责任关系复杂，涉及多个部门的复杂矛盾纠纷，邀请相关责任部门参与协调 2

解决，及时化解矛盾纠纷；
无法调节的，提请区“行政大调解”领导小组办公室协调有关方面共同解决。

三、严格考核问责

XX镇把“大调解”工作作为综治、维稳工作考评的重要内容，并纳入目标管理。对调解工作成绩突出的责任单位和人员进行表彰奖励；
对调解工作不落实，导致矛盾纠纷突出、发生重大群体性事件的责任单位及个人，将追究相关责任。

四、总结经验、分析得失、推动行政调解工作更上新的台阶

今年，我镇行政调解工作虽然取得了一定的成绩，打下了一定的基础，但距离市、区对行政调解工作要求还有一定差距。主要表现在：一是观念更新不够，对行政调解工作方法、以及与其他纠纷化解方式之间的区别和衔接认识不足，影响行政调解工作效率；
二是部分单位（部门）对行政调解信息报送重视程度有待增强，及时报送信息工作有待进一步规范；
三是经费保障不充分，行政调解工作软、硬件均有待进一步提升。四是行政调解工作保障制度有待进一步细化完善，工作水平需要进一步提高。

下一步，我镇将认真按照上级部门对行政调解工作的安排，采取有效措施，积极开展行政调解工作，力争行政调解工作取得更大的成绩。一是进一步加强对行政调解工作的组织领导，制订完善相关制度和工作措施，保障各项工作落实到位。二是各项工作措施，完善必要的物质保障，配齐配强工作人员。三是加大培训指导力度，提高行政调解工作能力 3

和水平。四是继续做好法制宣传和政策指导，充分运用办公平台、报刊、电视、网络等媒介，对行政调解工作内容、程序和实践进行宣传，提高行政机关工作人员的行政调解意识，增强群众对行政调解途径的信赖。五是强化行政调解信息报送工作，完善信息报送、收集、整理加工程序，健全行政调解信息利用和反馈机制。

2016年行政调解工作总结

2016年，我县行政调解工作在县委、县政府和县矛盾纠纷“大调解”工作领导小组的领导下，各乡镇人民政府和县级各部门认真贯彻落实省、市、县关于“大调解”工作的安排部署，采取有效措施，不断改善工作制度、创新工作方法，积极发挥行政调解的作用，全县共受理行政调解案件总数16件，调解成功15件，调解率94%，取得了明显成绩。

一、加强领导、狠抓落实、促使行政调解工作向前发展

（一）进一步完善了行政调解组织机构。我县各乡镇人民政府、县级各部门进一步加强了行政调解的组织领导工作，完善行政调解组织网络。乡镇人民政府、县级各部门都建立了行政调解工作领导小组，当前全县共建立行政调解组织38个，落实专兼职行政调解工作人员193人。

（二）进一步提高了行政调解人员办案能力。一是按照省市关于行政调解信息报送制度的要求，安排全县负责行政调解相关工作的部门将本部门在工作中出现的典型案例、工作做法及存在的困难报送到县法制办，通过对典型案例的分析、学习，提高了调解人员的办案能力。二是按照省市关于行政调解工作培训的相关安排，今年8月和10月，我县积极组织行政调解业务骨干参加省、市两级召开的培训工作会议。

（三）进一步细化了三大调解衔接机制。我县行政调解工作在县矛盾纠纷“大调解”协调中心的具体指导下，积极与人民调解、司法调解建立健全协调联系机制，信息沟通机制，优化、整合调解资源，实现“三大调解”优势互补。在行政调解中需要当事人所在基层人民调解组织配合的，邀请其参加，共同开展调解工作；
人民法院在进行司法调解时，需要行政机关配合的，行政机关积极配合。需要对符合相关法律规定的行政调解协议进行效力确认的，积极与人民法院沟通，取得对方工作上的协助。

二、强化保障、落实到位、确保行政调解工作顺利开展

（一）强化工作保障。按照《**县人民政府关于加强行政调解工作的通知》（马政发[2016]39号）文件要求，全县各乡（镇）人民政府和县级各部门认真按照“属地管理，分级负责，谁主管，谁负责”的原则积极开展工作并落实保障措施，配备了具有法律知识、专业知识、经验丰富的调解人员，按照有关政策、规定，对其行政管理职权范围内的特定矛盾纠纷进行调解，当调则调，调裁结合，及时解决问题，就地化解矛盾。

（二）加强监督指导。我县组织了行政调解业务骨干人员参加省、市业务骨干培训会，认真听取、学习了省、市有关专家对调解工作的指导意见和观点看法。极大地提高了工作积极性和业务水平。同时，县法制办充分发挥行政调解指导中心作用，通过印发行政调解文书格式，加强了对全县行政调解工作指导，促进了行政调解工作顺利开展。

三、总结经验、分析得失、推动行政调解工作更上新的台阶。

今年，我县行政调解工作虽然取得了一定的成绩，打下了一定的基础，但距离省、市对行政调解工作要求还有一定差距。主要表现在：一是观念更新不够，对行政调解工作方法、以及与其他纠纷化解方式之间的区别和衔接认识不足，影响行政调解工作效率；
二是部分单位（部门）对行政调解信息报送重视程度有待增强，及时报送信息工作有待进一步规范；
三是经费保障不充分，行政调解工作软、硬件均有待进一步提升。四是行政调解工作保障制度有待进一步细化完善，工作水平需要进一步提高。

下一步，我县将认真按照上级部门对行政调解工作的安排，采取有效措施，积极开展行政调解工作，力争行政调解工作取得更大的成绩。一是进一步加强对行政调解工作的组织领导，制订完善相关制度和工作措施，保障各项工作落实到位。二是各项工作措施，完善必要的物质保障，配齐配强工作人员。三是加大培训指导力度，提高行政调解工作能力和水平。四是继续做好法制宣传和政策指导，充分运用

3 / 4 办公平台、简报、网络等媒介，对行政调解工作内容、程序和实践进行宣传，提高行政机关工作人员的行政调解意识，增强群众对行政调解途径的信赖。五是强化行政调解信息报送工作，完善信息报送、收集、整理加工程序，健全行政调解信息利用和反馈机制。

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