我国公众参与基层社会治理的实现机制探究
郝 丽，王 波
(济南大学政法学院，山东 济南250022；
山东社会科学院《东岳论丛》编辑部，山东 济南 250002)
俗话说，基础不牢，地动山摇。基层是社会治理的深厚基础和重要支撑，治国安邦重在基层。社会治理的重心必须落到城乡社区，只有城乡社区的服务能力和管理能力都增强了，社会治理的基础实了，才能推动社会治理的现代化。党的二十大报告指出，要“提升社会治理效能。……畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道”(1)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2022年10月26日。。这为加强和创新公众参与基层社会治理提供了科学指引和基本遵循。
社会治理与社会管理虽只有一字之差，但社会治理体现的是多主体参与、多措并举、综合施策、系统管理，没有公众参与，社会治理也就会名不副实、徒有虚名。公众参与基层社会治理是基层社会治理体系建设的必然要求。
(一)公众参与基层社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的应有之义
基层社会治理是国家治理的重要方面。我国经济社会的不断发展，受到网络化、信息化和全球化的影响，社会公众的生活方式、价值观念、利益诉求等不断呈现多元化趋势，对党和政府如何有效管理社会提出了新的要求。中国共产党审时度势，十八届三中全会创造性地提出创新社会治理体制的新思路，并指出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色的社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这就需要不断加强和创新社会治理，化解政府对社会的单一管理和服务难以适应社会公众的需求窘境，通过公众参与，形成政府、社会团体、公众等多元主体协商共治的良好局面。公众参与社会治理不仅能够缓解政府应对日趋繁杂的公共事务的社会管理压力，而且能够为政府献计献策和有效监督政府，减少政府的随意决策、盲目决策。与此同时，公众参与为基层社会治理增加了广泛的资源，有利于不断推动基层社会治理能力和治理水平的提升，进而有效推进国家治理体系和治理能力的现代化。
(二)公众参与基层社会治理是践行全过程人民民主的必然要求
2019年11月，习近平总书记在上海考察时指出，人民民主是一种全过程的民主。2021年7月1日，习近平总书记强调，要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主，维护社会公平正义”(2)《习近平在庆祝中国共产党成立100 周年大会上的讲话》，《人民日报》2021年7月2日。。党的十九届六中全会把“发展全过程人民民主”列为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容，纳入十八大以来党和国家事业取得的历史性成就进行总结。2022年10月16日，习近平总书记在党的二十大报告中指出，“基层民主是全过程人民民主的重要体现”，必须“拓宽基层各类群体有序参与基层治理渠道，保障人民依法管理基层公共事务和公益事业”(3)习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，《人民日报》2022年10月26日。。这些都充分说明，公众参与基层社会治理是基层民主的重要实现形式，是践行全过程人民民主的必然要求。基层社会治理没有公众的广泛参与，就难以贯彻全过程人民民主。
(三)公众参与基层社会治理是提升人民幸福感获得感归属感的重要途径
公众能否真实有效地参与社会公共事务的管理，是衡量一个国家民主化程度的重要标准，也是公众利益能否真正全面实现的重要表现。随着我国社会结构的多元化、公众利益需求的多样化和个性化，社会上形成了多种多样的利益群体，也就带来了政府如何有效协调利益群体之间的各种利益矛盾问题。在目前的基层社会治理实践中，各地结合实际不断进行探索创新，形成了很多行之有效的经验做法，如坚持党建引领、以人民为中心、“三治融合”的“枫桥经验”；
“街乡吹哨、部门报到”中“党领民治、统领共治、四治融合、引领善制”的“北京基层治理模式”；
基层党建三级联动的“上海经验”；
问计于民的12345热线“济南模式”等，这些经验做法都采用不同的方式和途径让公众参与基层社会治理，得到群众的称赞和认可。公民参与基层社会治理，需要历经事前、事中、事后的全过程，掌握事前、事中、事后的全部信息，了解不同利益群体相互博弈、妥协的情况，不仅有利于实现广泛的社会包容，而且培育了公民美德和社会责任意识。更深层次上，有利于达成社会共识，有利于在经济社会发展中紧紧抓住人民群众最关心最直接最现实的利益问题，大大减少社会矛盾和问题。公众参与基层社会治理为公众充分自由地表达自己的需求提供了机会，有利于公众更好地关注和平衡个人权利与义务、个人利益与集体利益、短期利益与长期利益、发展与稳定等之间的关系，从而实现最大化的公共利益和个人利益。因此，公众参与基层社会治理不仅有利于公民个人全面了解社会，促进个人全面发展，而且能提升其幸福感获得感归属感。
(四)健全公众参与基层社会治理实现机制是基层社会治理效能得以顺利实现的前提条件
制度优势是一个政党、一个国家的最大优势。制度优势是通过治理效能得到表现和实现的，国家治理效能是反映制度优势的重要指标。一方面，随着社会的不断发展，人们的价值观念和认识水平不断提升，社会主要矛盾发生新的变化，人民群众对制度的科学性合理性公平性提出了更高的要求，要求制度不断改进创新；
另一方面，制度优势转化为治理效能是一个动态变化的过程，为保证制度优势顺利转化为治理效能，就必须不断完善相应制度。理论与实践都已经证明，我国的公众参与基层社会治理制度已经产生很大的治理效能，人民群众的满意度得到大幅提升。但也不能否认，目前的基层社会治理还不能完全满足人民群众个性化、多样化的需求以及对美好生活的向往，基层治理现代化的实现还需要不断完善包括党建引领公众参与基层社会治理实现机制在内的相关制度，促使基层社会治理效能的顺利实现。
我国近年来非常注重社会治理工作，尤其在公众参与基层社会治理方面推出了许多创新之举，通过党建引领推动公众广泛参与基层社会治理的伟大实践，开创了城乡基层社会治理的新局面。然而笔者通过调研发现，在取得成绩的同时，一些地方公众参与基层社会治理也存在主体参与意愿不强、主动性欠缺，参与渠道单一、质量不高、效果欠佳等问题。
(一)参与主体方面
公众参与是一种制度化的民主形式，即在基层社会治理中，通过适当的渠道向公众或利益相关方征集建议、反馈信息，公众通过自下而上的信息传递，对公共决策和治理产生影响。公众参与既是公众的一项基本权利，也应是一项基本义务。通过调研发现，在基层社会治理中，公众作为参与主体还存在一定的困境，主要表现为参与基层社会治理的意识不强。究其原因，一方面，从历史上看，中国历经几千年的封建专制统治，中央高度集权，“自上而下”的运行体制再加上计划经济时期的“全能政府”管理，对社会影响至深。尽管改革开放以来，随着我国民主政治的不断发展，公众的民主参与意识和能力有了一定的提高，但我国长期以来的强政府、弱社会的现实状态，使得公众养成了依赖政府的惯性思维。另一方面，公民自身公共意识不强。由于“公民精神”比较缺乏，导致有些公民不关注公共事务，习惯于事不关己高高挂起，再加上参与基层社会治理耗费自己的时间和精力，而自己并不能直接受益或者并不仅仅自己受益，于是便热衷于“作壁上观”。公众参与基层社会治理意识不强，直接导致多元治理的主体缺失，致使基层诸多公共事务中常常出现“公地悲剧”或“邻避效应”。
(二)参与渠道方面
当前我国公众参与基层社会治理有以下渠道：一是全国人民代表大会和政治协商会议；
二是基层领导接待日、政府服务热线、信访、各类听证会、决策论证会等；
三是各类社会团体组织。毋庸置疑，这些渠道都发挥了非常重要的作用，但是目前仍存在参与渠道较窄和不通畅、有待进一步优化的问题。人民代表大会制度保证人民通过人民代表大会行使国家权力，政治协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，在人民参与国家重大战略重大事项中发挥了重大作用。但由于没有形成人大代表和政协委员收集民意的机制，人大代表和政协委员在日常工作生活中的作用发挥不显著，基层群众甚至不知道谁是当地的人大代表、政协委员，更难以向他们反映问题和意愿。第二类渠道中有些是非常设渠道，如信访、政府热线等，它们对解决咨询类事项具有明显优势，也发挥了极好的作用，但对于解决基层矛盾与问题，还是需要层层批转直至属地，问题解决效率有待优化。第三类渠道作用发挥明显不足，一方面是由于我国社会组织的数量总体还是偏少，截至2020年底，全国社会组织总量为894162个，这对拥有14亿人口的大国来说，数量还是太少；
另一方面则是因为不少社会组织仍然没有与政府完全脱钩，较多地依赖政府，自身组织能力不高，不能吸引更多公众参与其中，无法引导公众积极参与基层社会治理。
(三)参与程度方面
公众参与基层社会治理的程度主要受两方面因素的影响：一是公共事务信息的获取程度。各级政府及相关部门与公众占有的公共资源和信息是不对称的，虽然根据我国自2019年5月15日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》，政府及相关部门会通过新闻发布会、官方网站、政务服务网站等途径向社会公众发布信息，但这些渠道提供的信息有的具有迟滞性，有的也只是结果信息。面对海量信息，公众真正及时获取有效信息的途径是有限的，对公共事务事前、事中、事后的知情权也是有限的。二是公众参与的制度化保障。当前公众参与基层社会治理的制度化建设还比较滞后，制度化水平还比较低，没有对公众参与的程度作出相关规定，公众在参与基层社会治理时的程序、权利与义务没有明确规定，致使有些公众参与不规范，甚至采用非制度化的参与渠道。正是由于以上两方面的因素，导致目前公众参与基层社会治理活动往往聚焦于养老服务、健康保健、文化娱乐、街区整治、房屋征收、垃圾分类、物业管理、社区服务等方面，而针对法规制定、政策制定执行和监督、公共产品提供、公共事业发展等基层社会治理活动的利益性参与还比较低，说明公众参与基层社会治理的深度、广度都还存在不足。
(四)参与效果方面
在现实中，基层的确也开展了许多公众参与社会治理的活动和工作，如公开征集意见建议、专家论证会、群众听证会等，但不少效果欠佳，究其原因，一是部分公众自身的受教育程度不高，对所参与的事项所需具备的相关专业知识掌握较少，提不出合理的建设性意见；
二是公共事务主导部门开展工作不够细致和规范，比如作为群众参与常见形式的专家论证会和群众听证会，有些组织者没有提前结合参与者的实际情况制定详细的参与流程，没有针对参与事项对参与者作较为充分的解释和培训，公众参与时意见表达和交流不充分，甚至邀请的有些专家专业不匹配，最终导致效果并不理想。目前的公众参与基层社会治理活动多是针对具体微观事件、短期目标制定等发挥了一定的积极作用，而针对基层治理的法规制度形成、公共政策制定、社会矛盾问题化解、良好治安维持、生活环境优化等长远性全局性的事项，所发挥的作用还十分有限，使得公众的参与并没有顺利转化为社会治理效能，未能实现治理效能的最大化。
党的十八大以来，我国在社会治理领域不断加强制度建设，总的来看，宏观层面社会治理理念已基本确立，国家社会治理领域已经具备相对完整的制度体系，只是在公众参与基层社会治理的实现层面还存在上述突出问题。基层社会治理必须坚持党建引领，这是基本保障也是根本前提。在坚持党建引领之下，只有不断完善公众参与基层社会治理的规范化制度化渠道，不断健全公众参与基层社会治理实现机制，才能不断提升基层社会治理效能。公众参与基层社会治理的实现机制主要包括利益机制、组织机制、决策机制、监督机制和协调机制。
(一)完善公众参与基层社会治理利益机制
“价值共识作为一种特定的社会意识，是凝聚社会认同、形成治理合力的重要软支撑。”(4)徐菲:《构建基层社会治理新格局》,《中国社会科学报》2022年5月25日。基层社会治理与人民群众的切身利益是密切相关的，只有公众积极参与基层社会治理，才能有效维护个人利益和社会公共利益，这就需要有行之有效的利益机制，以有效推动公众积极参与基层社会治理。完善的公众参与基层社会治理利益机制能够有效激发公众参与基层社会治理的责任感、使命感和认同感。作为根本动力，公众参与基层社会治理利益机制，具体包括利益表达机制、利益监督机制、利益调节机制、利益保护机制等。
为完善公众参与基层社会治理利益机制，更好地激发公众积极参与基层社会治理，需要采取以下三方面措施：一是提高人民群众的获得感幸福感和满意度。人民立场是中国共产党执政的根本立场和制定路线方针政策的基本依据。十八大以来，我们党提出了坚持“以人民为中心”的发展思想，这是坚持马克思主义人民立场的内在要求(5)许先春:《深入理解和着力践行以人民为中心的发展思想》,《当代世界与社会主义》2020年第4期。。我国的基层社会治理始终坚持“以人民为中心”，始终坚持以不断提高人民群众的获得感幸福感和满意度作为全部工作的中心。党的十九届六中全会召开后，全国各地深入学习贯彻习近平总书记的重要讲话精神，从解决群众急难愁盼的问题出发，把学习成果转化为做好工作、开创新局的动力，把改善人民生活、增加人民福祉作为一切工作的出发点和落脚点，做精做细每一件小事，不断满足人民日益增长的美好生活需要，切实维护最广大人民的根本利益。治国有常，利民为本。“以人民为中心”就是发展为了人民、发展依靠人民，政府在自身尽责的同时，还要积极地动员引导公众参与基层社会治理。为更好满足人民群众对美好生活的向往，就需要采取措施不断提高人民群众的获得感幸福感和满意度。二是完善利益表达机制、利益监督机制、利益调节机制、利益保护机制。首先，健全利益表达机制。针对利益表达个体，通过网络、手机信息、文化标语等方式大力宣传社会主义核心价值观，培育公民精神、提升公民素养，不断完善制度规定、利益表达渠道拓宽等方面的工作，积极营造良好氛围，鼓励人民群众把利益诉求通过恰当的方式表达出来，对基层社会治理积极建言献策。针对利益表达团体，要充分发挥人大代表、党代表、政协委员的作用，健全“两代表一委员”在所代表区域和阶层范围内定期开展与公众交流汇集民意的活动机制，及时征集公众的意见建议。同时，大力培育各类社会团体，特别是代表农民阶层、“数字文盲”等困难群众的社会团体，妥善处理政府和社会团体的关系，营造促进社会团体健康成长的良好环境，让更多公众通过社会团体积极参与社会公共事务。其次，健全利益监督机制。从增强党员领导干部的利益监督意识、提升利益监督质量、完善利益监督与反馈机制、提高利益监督结果使用的深度和广度、充分发挥网络监督的正能量作用等方面，不断健全利益监督机制。以充分发挥网络监督的正能量作用为例，根据中国互联网络信息中心(CNNIC)发布的第49次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2021年12月，我国网民规模已达10.32亿，较2020年12月增长4296万，互联网普及率达73.0%，其中农村网民规模已达2.84亿，农村地区互联网普及率为57.6%。面对如此庞大的网民群体，亟需充分利用信息化手段，通过及时晾晒清单、梳理台账等方式，增强监督的针对性；
通过数字赋能，利用大数据技术对相关数据进行梳理、归类和深度挖掘，有效汇集不同治理主体的利益诉求和价值偏好，有效提高基层社会治理监督的科学化和精准化；
通过加大信息公开的深度和广度，让广大人民群众从旁观者变成参与者，不断健全公众参与基层社会治理的利益监督机制。再次，健全利益调节机制。通过加强宣传和教育，使公众树立正确的价值观利益观，在此基础上，统筹好群众的个体利益和集体利益、现实利益和长远利益、局部利益和全局利益之间的关系，促使广大人民群众的思想认识与我国的改革步伐保持协调一致，确保各项工作更好地顺乎民意，有效推动我国经济社会的高质量发展。最后，健全利益保护机制。我们的发展是为了人民，因此要切实保护好人民利益，坚持把就业、教育、医疗、住房等改革发展成果更多惠及人民群众，同时还要充分发挥司法的应有功能，严厉打击和惩罚危害群众利益的行为，确保群众利益得到有效维护。三是通过积极开展对公民的培训和引导、增加公民参与的实践训练、积极培育公民参与文化、塑造合格公民意识和公民精神、完善公民参与基层社会治理相关制度、规范参与程序、营造鼓励公民参与基层社会治理的良好氛围等方式，使公众越来越既注重个人利益又履行个人义务，促使公众参与基层社会治理利益机制不断深入人心。
(二)打造公众参与基层社会治理组织机制
公众参与基层社会治理组织机制作为运行动力，主要是指在党的全面领导下，不断健全完善党委政府、企业、社会组织、群众之间相互协同、相互合作的治理体系。只有打造完善的公众参与基层社会治理组织机制，才能充分发挥基层社会治理的制度优势，把制度优势及时转换为治理效能。
打造公众参与基层社会治理组织机制，需要采取七方面措施：一是充分发挥基层党组织的组织力。一百多年的成长历程，充分显示中国共产党具有极强的号召力和组织动员能力。粗略计算，在14亿人口的中国拥有9600多万党员，每14个人中就有1名党员。党员往往是各行各业的优秀分子，每位党员都有很强的社会影响力，对身边群众具有示范引领作用。在我国，没有任何一个组织能够比得上党组织强大的组织能力。因此，公众参与基层社会治理，必须充分发挥基层党组织的引领作用，发挥好党员的模范带头作用。具体而言就是建强健全基层党组织，通过基层党组织的强大领导力引领社会组织参与基层社会治理，通过加强党员队伍管理、完善党员联系带动群众的制度措施，把基层党组织的战斗堡垒作用进一步发挥出来。二是完善责任政府建设。通过建立健全行政问责制、首问责任制、服务承诺制、限时办结制等措施，进一步推进责任政府建设的不断完善，使基层政府真正成为有为政府、服务型政府。三是继续完善和规范基层民主协商机制。通过增强人民群众的协商意识，对涉及群众切身利益的问题积极开展民主协商；
完善民主协商制度，保障基层民主协商有序进行；
强化民主观念，推动基层民主协商制度不断完善。四是继续完善社会协同机制。在保持党的集中统一领导的前提下，不断完善社会协同的科学决策机制、信息共享机制、纠偏纠错机制、组织保障机制、资源保障机制、评估评价机制等。五是拓展公民参与的主体与载体。公众作为最终受益者，必然会以主体的身份参与社会治理，这就需要进一步培育公众的主体意识、提升公民的参与能力、完善公众参与的表达程序和反馈机制。六是继续健全基层群众自治制度。健全基层群众自治机制，健全以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度。七是加强公众参与基层社会治理的法治保障。继续推动政府依法行政、公民个人守法诚信、违法者承担法律责任等。
(三)构建公众参与基层社会治理决策机制
作为公众参与基层社会治理的基本前提，决策机制主要是指建立政府公共决策机构，完善各领域、各部门的办事公开程序，建立健全决策征询公开制度等。完善的公众参与基层社会治理决策机制是保证公众参与基层社会治理效能顺利实现的坚实基础。
构建公众参与基层社会治理决策机制，需要采取三方面措施：一是完善政府重大行政决策环节。“重大行政决策程序是依法行政和依法治国的重要体现，决策质量的高低直接影响到公众的切身利益。”(6)曹帅:《新时代的公共治理与公众参与》,上海：同济大学出版社,2019年版,第3页。政府重大行政决策须经过公众参与、专家论证、公平竞争审查、合法性审查等多个环节，以此提高重大行政决策的科学性和实效性。需要进一步强调的是，政府重大行政决策在公众参与、专家论证、公平竞争审查、合法性审查等环节，务必注重流程严谨、程序规范等问题，如选择的群众须具备长期关注相关问题、认真负责、出以公心、品德高尚等特质；
论证专家必须对论证事项具有深入研究和学术专长，并须给予专家充分时间研究论证事项和充分发表见解。二是加强办事公开程序的制度化、规范化和程序化建设。大力宣传办事公开的基本原则和工作目标、认真规范办事公开的内容和形式、建立健全监督机制，严格监督检查。三是继续完善决策征询公开制度。加大决策征询公开制度的宣传力度，增加社会公众的参与度、健全专家咨询制度、完善公示制度和听证制度，进一步提升决策征询的成效。
(四)建立公众参与基层社会治理监督机制
监督机制是推动公众有效参与基层社会治理的外部动力，完善的公众参与基层社会治理监督机制能够保障公众参与基层社会治理的有序性和有效性。有效建立公众参与基层社会治理监督机制，需要采取四方面措施：一是积极引导人民群众进行民主监督。要完善信访举报制度、“两代表一委员”联系群众制度、舆论监督制度，拓展民主监督的新形式、新方法(监督听证会、民主评议会、网上评议政府)。二是鼓励人民群众进行法律监督。每个公民都是政治权利的主体和国家的主人，都应该成为监督主体，对法律活动的合法性进行监督。这就需要完善相关法律规定，坚决处理对公民监督权利的压制和打击报复行为，切实保护人民群众的监督主体地位。三是保障人民群众进行舆论监督。舆论监督主要指民众通过一定的传播媒介，对一切与公众权益、公共道德相关的人物、事件提出批评或建议。与传统监督方法相比，网络舆论监督具有很多的新特点和优势，因而要高度重视运用和规范网络监督，推动网络监督走上法治化、规范化轨道。四是有效形成监督合力，提升整体效能。拓展政府与公民之间的交流平台，营造公民监督的良好社会氛围，构建更加健全的全方位监督网络。
(五)健全公众参与基层社会治理协调机制
公众参与基层社会治理协调机制，就是在充分发挥治理主体多元性和治理过程协同性的基础上，建立健全公众参与基层社会治理的信息整合机制，不断完善基层社会矛盾排查调处化解机制，持续深化社会力量参与基层社会治理联动工作机制。简言之，就是要建立健全政府主导、市场运作和社会参与的基层社会治理协调机制，并在此基础上实现机制的相互衔接与互动。只有健全的公众参与基层社会治理协调机制，才能及时发现公众需求和意见建议，及时解决公众参与基层社会治理过程中出现的各种问题，有效提升公众参与基层社会治理的积极性和主动性。
为有效健全公众参与基层社会治理协调机制，需要采取三方面措施：一是建立信息整合平台。以顺民意、解民忧、惠民生作为公众参与基层社会治理的出发点和落脚点，通过手机APP、政府热线等线上线下渠道和平台广泛收集民意，积极采用大数据等技术手段，建立健全公众参与基层社会治理的信息整合机制，按解决类、咨询类、意见建议类等进行分类汇总，促进公众参与基层社会治理过程中相关信息数据的共享整合与应用，及时了解公众的预期和需求。二是通过强化组织领导、队伍建设和工作协调，建立周密的排查机制、畅通的排查化解制度、有效的督查制度，运用“互联网+法律服务”思维，建立政府办、信访、人社、城管、公安等政府多部门与城乡社区联动机制，持续完善多维度、全系统的基层矛盾化解新机制，以此不断提高基层社会矛盾排查调处化解能力。北京的社区吹哨、部门报到机制，山东开展的机关干部“进企业、进项目、进乡村、进社区”的“四进”活动以及机关党组织、在职党员到社区报到工作，都是很好的实践形式。这些探索和创新做法，使党政机关及党员干部与城市社区、乡村、企业紧密联系，充分掌握基层需求，帮助基层化解发展中的各类难题，取得了很好成效。三是构建完善的社会力量参与基层社会治理联动工作机制。充分调动社会组织、公众的参与，通过与政府有关部门联动，使矛盾问题产生在基层、发现在基层、化解在基层。一方面，充分发挥基层党委政府、企业、社会组织等各方面的力量，有效扩大社会力量参与化解社会矛盾的参与范围；
另一方面，建立健全党组织统一领导、政府依法履职、社会组织积极协同、群众广泛参与的社会治理体系，充分扩展社会力量参与基层社会矛盾化解的广度和深度，凸显矛盾化解效果，提高社会力量参与的积极性。