如何更好的将政府采购需求管理落到实处

袭国凤

济南市章丘区财政局

财政部印发的《政府采购需求管理办法》对近年来促进采购需求管理的各项政策和管理措施进行了系统整理，初步形成了相对统一的政府采购需求管理体系。管理是中央政府采购改革方案实施的重要手段和前沿发展。需求管理属于正式采购交易前的采购准备活动。加强采购准备是最新一轮政府采购制度改革交流的重要标志。根据基本趋势，有两种采购准备系统：以市场为导向和以采购为导向，以提高采购商的能力。前者的特点是注重有效市场供给和竞争发展的正式交易准备体现在采购意向披露制度中，后者的特点是形成对采购方的准确需求和赢得市场满足自己需求的能力。准备工作体现在外部市场咨询系统和对未来采购活动的积极规划，以及组织的内部控制机制和风险管理。我国目前的采购准备制度主要是需求管理制度，重点是规范采购要求，提高采购交易能力，一般可以归为上述第二类。根据《政府采购需求管理办法》，政府采购需求管理体系已经初步实现了系统化，其基本结构是形成政府项目需求，满足需求的采购计划、监督和管理机制。核心系统要素及其相互关系可以表示为：

(一)采购需求的形成

政府采购项目的功能需求是确定采购需求的前提和基础。项目的功能需求主要包括基本目标、功能形式和应用场景。这些构成了决定项目功能要求的一般制度因素。此外，预防因素必须有制度安排，因为它们总是需要反映制度的充分性和防止不良行为。不良行为，特别是虚构需求、跨界扩张需求、虚空需求，包括业绩形象项目、规避虚报项目、张冠李戴项目等。因此，需要在现有法规的基础上进一步形成和完善识别、检查和审查规则，使预防体系的要素得到更充分的体现，确定项目的功能需求是一个基本步骤，只有确定了采购对象，才能形成采购需求的客观内容，例如商品、服务或工程。功能需求向采购对象的转换，是在预算、资产、财务制度等法定制度和标准，以及国家、行业、地区标准等相关技术、法律标准和规范的框架内必须形成的。目前，有一些目标和问题需要解决，一是提出更先进的技术要求，根据项目目的形成特殊采购要求。二是要积累更多特色服务和项目。这是因为目前的相关法规仍然集中在产品上，预测和确定市场供应能力是确定供应和建立供求关系的重要环节。此链接需要解决三个问题：有限时间内的市场可用性、预算和可接受的供应价格以及供应商合规表格的确定。由于上述问题的解决取决于对市场的了解、分析和判断，因此在系统中定义了市场研究和范围，超范围采购还需要市场决策机制，例如正式的程序、经验和基于市场的移动决策，并体现了买方对市场的尊重。

(二)采购实施方案及风险保障机制

在需求管理系统中，当一个项目的需求为基础时，满足需求的采购实施计划就成为一个主观的系统。《采购实施方案》是采购交易准备工作的一部分，是塑造买方市场交易能力的系统性准备计划。采购执行计划以合同为核心，以合同签订和合同管理为主要内容，但核心议题仍是竞争性合同方的管理。采购实施方案以市场调研为基础，但应检验主观判断的客观性。因此，市场风险和主观决策失误在所难免，必须加以防范和管理。为此，政府专门制定了风险管理、审查机制和行政监督制度。其中，风险管理是合同管理相关内容的延伸和延伸，重点仍然是内部控制和审查机制。以金融监管为基础的行政监管是需求管理制度实施和运行的基本保障。财务绩效是将需求管理的各个方面与系统设计的基本目标相结合的基本原则。因此，在解释和应用需求管理系统时，必须以绩效为原则，有效克服程序的空性，有效实施采购结果导向。在绩效原则的约束下，合理运用市场竞争机制，以绩效达到的程度作为选择采购方式合规性的依据。

需求管理是解决政府采购内在矛盾的重要制度安排。总体而言，政府采购是政府利用市场提高绩效的机制，但政府与市场体制和运行机制的重大差异产生了无法克服的矛盾。政府体制的刚性与政府职能的提升、供应商的商业属性与市场的灵活性之间存在很大的不对称性，特别是政府采购目的的非商业性与政府采购的经济影响之间存在很大的不对称性。早期的制度安排是将政府作为法人实体，并承担商业实体对另一方的合同责任。政府采购商交易能力不足造成的业绩下降，由政府自行消化和承担。然而，两个重要的政策变化，逐渐使最初的制度安排失效。第一个政策变化是引入了供应商平等原则和限制交易活动的公共采购政策，这远远超出了正常商业的传统原则和范围。第二个政策变化是向政府买家提出性能要求，买方缺乏交易能力和以购买为目的的非营利组织应纳入履约原则。这两个政策变化的实施，最终将集中在强制竞争合同的实施上，竞争是以一定数量的参与者为前提的，所以最初参与竞争的市场范围会不断扩大。我国出台以竞争合同为核心的政府采购制度的基本背景是国际政府采购市场不断扩大。我国的竞争性合同采购是国际进口制度，而不是根据国内需求自发成长的制度。这一国际体系的目的是促进东道国市场向世界开放。制度发展的历史表明，早期正式输入渠道和直接应用的原因是使用外国贷款，实行竞争性采购制度是满足利用外资的基本条件。但是，实施这一制度的前提是满足两个基本条件：市场效应和法律秩序。否则，将无法实现绩效目标。从制度上讲，国际组织贷款的条款适用于所有接受贷款的国家，但国内外供应商机会均等。但是，竞争性合同制度本身并不意味着在每个项目或案例中都满足所有适用条件。最重要的条件是存在有效的、竞争性的政府采购市场，即有参与意愿和一定数量的供应商。如果没有采购项目的这种市场效率要求，所谓的普遍适用的竞争性合同制度将毫无用处。政府采购的市场竞争不仅是国际概念本土化体系的结合，而且由于民法、商法、行政法等各个法律部门的介入，对法律秩序的要求也非常高。联合国《贸易法委员会公共采购示范法》和《立法指南》正确地指出了这一点。在国际概念本土化的过程中，系统的落地和成长是一个渐进的过程，即使有国内的需求。如前所述，政府采购与普通商业交易的区别在于，有明显的政府因素和公共利益，在法律上体现了特殊的规则制度和秩序维护制度的出现，建立和维护这个秩序远不是一天完成的。上述复杂的制度演进过程需要不断的政策研究和制度创新，才能化解政府采购的内在矛盾。即，非营利性政府采购代理机构适应商业采购交易，满足预算绩效目标。需求管理就是这样一种制度创新的行为，其主要目标是提高政府的购买能力，提高政府对市场的适应能力，弥补竞争性合同的不足。由于对竞争性合同的盲目依赖，造成了客观上忽视了竞争性程序优势对绩效影响的问题。对此，近年来国外进行了改革，形成了一系列新的制度。因此，我国政府采购需求管理系统化、统一化的新发展，正在适应国际化规则的新趋势。

(一)强化主体责任意识及采购人内部控制

1.提高主体责任意识，加强采购队伍建设

落实政府采购需求管理，关键在强化采购人主体责任。采购人应从意识、人员、制度三个方面强化主体责任。采购人要提高责任意识，充分发挥主人翁精神，不仅仅把主体责任作为外部规则约束，更要从加强政府采购规范性和绩效性出发，将外在规则内化为自觉行动。采购人要加强宣传指引，要将责任意识全面覆盖采购全过程，变“一人之责”为“众人之责”。采购人要充实采购人员，进行合理的分岗分工，关键岗位相互分离、相互监督，避免形成真空，保证采购流程持续有效运转。

2.加强体制机制创新，建立一体化内部控制体系

采购人要从体制机制上创新，建立涵盖预算、需求、采购的一体化内部控制体系，将采购管理维度拉长，全面覆盖项目论证、需求管理、预算、采购、履约、验收、绩效评价全过程，明确需求部门、财务、资产管理、采购、审计等部门在采购过程中的职责与工作流程，强化责任追究。鼓励需求部门结合自身需要大胆开展需求调查，调查越充分，采购结果就会越接近实际需要。

(二)强化采购专业水平建设及履约验收，提高采购实施质量

1.加强采购专业培训，提高采购从业人员专业水平

落实政府采购需求管理，必须重视提高采购专业水平。采购人要加强采购专业培训，提高采购从业人员的专业水平。采购人员不仅要熟练掌握采购程序，更要成为采购需求管理的行家，要熟悉采购需求编制、需求调查、采购实施计划编制、审查等各环节的工作要求，并了解供给市场，懂得从供给市场获取有用的需求信息。采购人要根据本单位实际情况，有专职机构和人员。通过培训具备专业能力的，可自行组织完成采购需求管理工作；
不具备专职机构或专业人员的，为控制风险，可以委托采购代理机构或其他第三方机构完成需求调查、确定采购需求和编制采购实施计划等工作，也可以委托相关专家和第三方机构参与审查，相关费用应当编入预算便于实施，但采购人职责范围内的审查(审核)工作必须自己完成。

2.严格履约及验收管理，保证采购需求落到实处

采购人应改变“重采购、轻验收”“低价决定低质”等错误认识，严格按合同履约，设置严谨的违约处罚条款，强化法律手段，提高供应商违约成本；
建立供应商不良行为记录名单，加大对不诚信行为的惩罚力度。采购人要严格按照合同及采购实施计划中的履约验收方案开展履约验收，验收不合格的不予支付，保证采购需求落到实处。

(三)加强政府采购全过程管理，提高项目绩效

1.加强采购全过程管理，进行充分的市场调查

政府采购全过程包括项目立项、预算编制、实施规划、采购实施、合同履行验收、资金筹措、绩效评价等全过程。采购人必须将整个政府采购流程作为一个整体进行，实行部门、专家一体化管理，强化协同调试联动机制，加强组织协调，提高采购质量和效率。采购流程以采购需求作为项目采购的源头，进入项目可行性验证阶段，在确定预算前深入研究市场，避免成本超支和预算短缺，阻止需求与市场的脱离，致使采购失败。

2.提高预算绩效管理专业水平，严格落实绩效考核

采购人需加强预算管理人员的培养，提高预算绩效管理的专业水平，并根据需要聘请专家或第三方进行咨询。在进行采购时，利用需求调查的结果，规范采购操作，满足采购需求，避免资金浪费。绩效评估及项目绩效不佳的需求部门和经理负责任，倒逼需求部门加强采购需求管理，监督绩效审计，加强问责制，并进行绩效评估。

(四)确保必要功能

1.以采购成本和支付能力为依据确定必要功能

采购过程是以付出能力为代价获取商品和各类服务的，即必须以付出能力为代价才能获取功能。所以，功能的有无需要不但取决于有无需求能力，还取决于是否具有交付能力，又或者是否代价过高。与其他社会所有需要相比，如果不是由于稀缺资源的约束和财政的约束，公共需要也可能是无限的数量。或者一些功能上确实也有需要，但由于支出比例过大，构成了公共支出中无法忍受的项目，也构成了不必要功能。因此，在义务教育阶段普及到何种程度、教育的私人性、准公开性和纯公共性的比重怎样确定，以及某些特殊区域行政大楼的建设和装饰标准定位等，都应该与政府公共财政能力、国家财政预算案的规划相关，统一规划，综合考量。

需要考虑成本因素外，还必须考虑获得功能的相对风险，以及获取能力的相对价值。虽然需要，也可以承担，但如果风险过大，或者相对经济价值不大，就不一定需要。也因此，在有些地区盲目实施照明施工时，在商场、街头上摆设巨大的灯笼等摆设，彻夜灯火通明，尽管会有一些作用，但由于成本代价过高，还会耗费大量电力、污染环境，所以实际上并无必要。

2.以功能的必要程度与相对价值为基础，确定必要功能

政府采购的功能需要是多元的，但公用资源却是有限的。所以，政府在资源有限的情形下，同时面临着多个需要，怎样判断什么需要才是最需要的？因此，政府需要把所有需要按照重轻缓急作为顺序，安排为第一个最需要、也应该优先保证的功能需要，也就是说，经济与社会公共秩序管理的功能需要都应该最先获得保证；
第二系列次重要、尽可能实现的功能需要；
在第三系列条件许可的前提下，积极争取政府提供的功能需要；
第四系列确实需要，但并不一定需要公共领域提供的、不可缺少的功能需要。

3.以国家规范的技术标准体系为基础，确定必要功能

一方面，政府购买的服务对象和功能要求可能多种多样，就必须针对具体的服务要求进行必要功能分析，以明确必要功能的内涵和范围；
另外，如果政府部门购买了许许多多的商品和服务项目，如每一次、每一批购买的都进行了必要功能分析，就会加大工程量，从而减少服务效率。所以，政府采购机构可通过对一般通用类商品要求做出统一的功能分析，制定基本的商品功能要求规范，包括了公务车辆的运输功能规范、办公室装修功能规范、办公用品的功能规范等。与之相对应，建立了具体的价格控制规范，采购成本准则等。但如果对所有具体的商品功能和业务要求都有了基本规范，在一般通用情形下，价格需要根据规范确定。

国家采用了统一主导、分类管理的财务体制，按照标准规范和监督管理方式可以分为不同方面。中央政府还可统筹颁布全国性的政府商品生产服务的必要功能规范，标准既可以是限制性的，也可能是参考性的，以保持对全国范围的法律约束力与参考性。此外，由于各地的具体情况差异较大，地方各级人民政府在自身行政管理区域内，可颁布与自己具体情况一致的政府商品和服务必要功能控制规范。

综上所述，基于以上对政府采购需求管理的分析研究，发现政府采购需求管理是政府采购体制改革持续发展的前提和保障。采购需求管理对提高政府采购活动质量和效率有积极促进作用，必须对采购需求进行管理，以实现“物有所值”的目标，确保产品采购结果的质量和有效性。

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