晚清对赴华内地游历外人的管理述论
付超
摘要：晚清时期，随着中外条约关系的发展及列强在华条约特权的不断扩大，愈来愈多的外国人进入中国内地开展游历、传教、经商等活动。为避免或减少由此引发的中外纠纷和交涉，清政府制定并颁行了一系列管理政策，对来华游历者加以约束和限制。同时，依据相关约章和国际法对外交涉。这在一定程度上捍卫了国家主权，推动了中国的近代化进程。但由于时代的拘囿，清政府仍难以冲破条约的藩篱，从而影响了游历政策的执行和对外交涉的成效。
关键词：条约体系;晚清政府;内地游历;管理政策;外交交涉
中图分类号：K254.3文献标志码：A文章编号：1672-0768（2020）05-0031-07
鸦片战争后，中外条约关系开始确立，西方列强凭借不平等条约，逐步取得进入中国内地游历的特权。随之，形形色色的外国人大量进入中国内地，从事各种正当和非正当的活动。为了加强对外来游历者的管理，避免或减少中外纷争和外交交涉，维护国家主权和利权，清政府制定和颁行了一系列游历管理政策，并根据时势的发展不断加以改进和完善。这些政策作为晚清国内法和对外政策的一部分，体现了清政府主权意识的增强和对外理念的转变。
一、构筑条约体系，赴华内地游历
鸦片战争暨《南京条约》签订后，中外传统的朝贡关系逐渐走向瓦解，一种以不平等为主导的新型中外关系模式——条约关系（也称为“条约体系”或“条约制度”）逐步确立下来。在这种关系模式下，西方列强凭借条约特权和强权政治攫取了中国大量利权，外国人赴中国内地游历即是在此背景下兴起的。
（一）外人赴华内地游历“条约化”
鸦片战争前，清政府严禁外国人私自进入中国内地，以“杜民夷之争论，立中外之大防” [1]。1840年，英国发动侵华战争，战败的清政府被迫与之签订了中国近代史上首个不平等条约——《南京条约》，开了列强胁迫中国“约开商埠”（亦称“条约口岸”、“通商口岸”）的先河。根据条约规定，清政府向英国开放五个通商口岸，并规定“英商或常川居住，或不时来往”，但“均不可妄到乡间任意游行，更不可远入内地贸易” [2]35。为了保证游历者的人身安全，减少外交交涉，清政府还与英国、法国、挪威、瑞典等国签订《五口通商章程：海关税则》，规定该国人民可以在五口贸易、居住、游历，但“商民、水手人等止准在近地行走，不准远赴内地乡村，任意闲游，尤不得赴市镇私行贸易;应由五港口地方官，各就民情地势，与领事官议定界址，不许逾越，以期永久彼此相安。”[2]74就此划定了外国人在华居留、贸易、活动的区域，后来的“租界”即滥觞于此。
由于列强在华的活动范围被限定在五口之内，其商人难以获取预期的贸易利润，洋商们强烈要求拓展中国内地市场。同时，英国驻上海领事阿礼国也认为清政府对外人来华游历的限制，“比任何事情都更其流于付给中国统治者以一种权力，让他好对外国人继续保持敌对的傲慢的态度，让他用最最有害的苛征暴敛和留难的手段钳制我们的商务”，为此，他强烈要求：“废除一切可耻的内地旅行上的限制。”[3]在此情势下，英、法在俄、美的支持下悍然发动第二次鸦片战争。战后，清政府被迫与英、法、俄、美四国分别签订了《天津条约》。按照条约规定，“英国民人准听持照前往内地各处游历、通商，执照由领事官发给，由地方官盖印”[2]97;法国人得往内地游历，但“务必与本国钦差大臣或领事等官预领中、法合写盖印执照”[2]106;外籍东正教教士、耶稣教教士、天主教教士等，均得入中国内地自由传教。此后，中国又与葡、丹、西、比、意等国签署了一系列包含外国人赴华内地游历条款的约章。从而，列强“依靠条约、法规使各种权利成为制度” [4]。在这种制度下，外国人得以深入中国内地从事游历、通商、传教等活动。
综上可见，外国人深入中国内地游历经了一个长期、曲折的过程：从最初的五口游历到可以游历更多的条约口岸;从条约口岸游历逐渐延伸至内地游历;从被严格禁止到被动应允，并最終以条约的形式将其合法化。
（二）外国人赴华内地游历活动概况
鸦片战争后，随着条约口岸的增开及外人在华条约特权的扩大，各国商民旅居中国各口岸者其数日增。据统计，光绪二十二年（1895年），各国商民共计9 755人，人数居前三位者分别为：英国4 084人，美国1 325人，法国875人。另外，无条约诸国共149人[5]。1899年旅华总人数增至17 193人，其中，英、日、美三国人数最多，分别为5 562人、2 440人、2 335人[6]。及至1902年9月，各国旅华人数已达19 119人，排名前三者依次为：英国5 410人，日本4170人，美国2 292人。人数最少者韩国计18人[7]。一时间，“外人游历内地，日有所闻。”[8]这些外来游历者身份各异，其中以传教士居多。他们到中国的目的也各不相同，多数人从事着与其职业、身份相吻合的工作，但也不乏滋扰生事、搜集情报、刺探军情的不法分子。
中国东北地区由于独特的地理位置和资源优势，向来就是列强尤其是俄、日等国觊觎的要地。他们经常借游历之名到要隘、要港秘密侦探、测绘，盗伐林木。自各国有游历内地条约之日起，日本就“遣人数百辈，分布京外，交游缙绅，侦察政俗” [9]。1884年，总署奏称：“各国洋人来东三省游历各城，多方窥伺。本年夏间，在吉林地方，有日本人隐匿真名、薙发易服等事。现又有法教士二人欲往沈阳等处游历。窃思东三省现在严办边防，该洋人等屡往边界，难保不窥我虚实。”[10]1048这引起了清政府的高度警惕。1908年，由于“近来各国人员游历，往往分赴各要地私行测绘，实属存心叵测”，为此，外务部要求：“嗣后凡关于形势险要处所，一概不准测绘，或有可以测绘之处，亦应令报由地方官转禀该省大吏咨部核办。”[11]否则，清政府将给予严厉打击。同时，清政府还加强了对无照游历、盗用他人游历护照等行为的管理。1910年，葡萄牙人金士未按约领取护照，擅自越界闯入南屏乡弹雀，枪伤农民曾允，乡人上前救护，愈聚愈多，险些酿成群体事件。对此，中国地方当局指出：“洋人持枪过界打雀最易滋生事端”，葡人近常聚众越境，“藉打雀为名闯进各乡恣意滋扰，幸乡绅等随时弹压、劝导，乡人不致酿成事变” [12]484-485，嗣后“各国洋人前往中国内地，照约应领护照，且系只准游历，并非准其游猎”，金士的行为已属违约，且又枪伤曾允，为了以儆效尤，“无论是否有心，均属罪有应得”，应“照律惩办，以昭公允” [12]491-492。清政府还进一步重申：“游猎与游历显然判为两事，条约内既未载有游猎字样，自确有所据，不妨与之力辩” [13]，并照会外国驻京大臣照章查核，勿再将游历与游猎混为一谈。当然，此事也有例外。1908年，美国博士维洛森拟游历中国内地西方各省，寻获各类鸟羽毛作动物标本，需用鸟枪及子弹四千粒。美使来照“请准其运入”，外务部调查后认为：“该博士系为研究学业起见，所带枪弹自与商贩暨寻常打猎所用者不同，应即通融，准其带运” [14]315，凸显了清政府处理此类事件的谨慎态度和灵活性。1911年，日人松田亮太郎持游历护照，协同日人山本喜十郎到二岔子地方砍伐树木，“伏查该日人所执系松田亮太郎游历护照，照内并无山本喜十郎姓名，亦未注明准其入内地采办树木字样。”[15]605显然，这是盗用他人护照私自采伐中国林木的不法行为。清政府饬令暂停砍伐，听候处理。另外，随着外国势力向中国内地的不断渗透，“各国兵轮水手暨各洋人往往擅至内地游历，辄与民人细故起衅互相争执，或被殴伤，或酿命案，似此漫无法纪，实与华洋交涉关系匪浅。”[16]外务部认为此举有悖于公法，有损于国家主权，特“照请驻京各国公使转饬禁阻”，几经交涉，各国公使应允：“嗣后各该国军舰均不准随意游历中国内地” [17]。随后，清政府命各省督抚查照遵办。1908年，英国两艘兵舰由湖口鼓轮晋省游历，停泊河干，洋务局查询“因违约章，劝令出口”，西人“语多反对”，据约力争，“彼此口舌相争”。洋务局遂照会上海英国总领事，要求其“照约章严行阻止，以后不得藉口有失邦交。”[18]并进一步加强了对内河行轮的限制。
外国人在中国内地游历过程中的种种不轨行为，也引起了国内一些有识之士的警觉和忧虑。维新思想家陈炽不无担忧地指出：“西人之游历内地者，自携仪器，所至绘图。山川道里、高深远近，生长其地者尚或茫然，而彼族转计里开方，瞭如指掌。隐忧深患，行道皆知。”[19]对中国的国家安全和利权实属不利，应加强防范和管理。驻外公使许景澄对部分外国官员私带兵丁游历的行为深表不安，他在致总署的信函中强调说：“俄员游历，屡次带挈兵丁，前岁游藏道死之员，闻带兵十数名。虽其意只为自卫，无关他故，然准以泰西他国兵无故不得入境之例，究非事体所宜。”为此，他从国际法的角度指出：“窃维目前事势，游历之风已难禁阻，保护为主国之权，在我不能不任，方可杜其以兵自卫之渐” [20]。可见，许景澄已认识到外人游历中国内地势在必行，主张对其提供保护，以杜绝其带兵自卫之风。按照近代国际法规定，“虽然外国人在进入一国的领土时立即从属于该国的属地最高权，但是，他们仍然受他们本国的保护。依据一个普遍承认的国际法的习惯规则，每一个国家对于在国外的本国公民享有保护的权利。与这权利相适应的，就是每一个国家对其领土内的外国人有依照某些法律规则和原则给予待遇的义务。”[21]据此，清政府有保护合法游历者的义务。在此基础上，东南路兵备道陶彬在递东督锡良和吉林巡抚陈昭常的呈文中进一步指出：“外人每以游历为名，辄就近向某衙门袛领护照，所到之地或测绘写景，或博采详察，肆其觊觎迹近侦探。甚或随带鸟枪任意猎狩，如入无人之境，莫之能御。乡民辄环聚而观，动起交涉。此等情形殊非严密国防，革屏衅端之道”，嗣后外人及各该省洋员游历内地，“一切动作须立以规则，示以限制，并恳饬划一发给护照，衙门以便稽查出入，调查行为，庶可稍收治外法权。”[15]603他主张实行游历护照制度，藉以规范游历者的行为，进而逐步收回领事裁判权。陶彬所言不无道理，外人游历内地，“因有领事裁判权，不服从中国法律……虽任意践踏，而媚外之风已成华人第二之天性。彼警察者，既不敢干涉，则鹄立以作壁上观，警察权之难于实行。”[22]以致有不少持有游历护照的外国人借游历之名任意妄为，给中国的国家安全和地方稳定带来重大隐患。要消除这种隐患，就必须加强对外来游历者的管理，不断健全国家法制建设，逐步废除领事裁判权。鉴于此，清政府采取了一系列举措，加大了对来华游历者的管理力度。
二、颁发游历护照，规范护照内容
为了规避和减少因游历而产生的纠纷和交涉，清政府要求入境游历者“必须请领护照为之限制”，“无照者不准前往也，发照之权，专属之领事官，签照之权，专属之地方官。”[23]无护照之外国人不得到中国内地游历。为此，洋务局还通饬各国：“凡有各国商民游历内地者，须有上海各领事照会，再查确有商会印信、护照，方准任便游历，妥为保护。”[24]且地方官府有权要求游历者随时呈验护照，“无讹放行，雇船、雇人装运行李、货物，均不得拦阻”;如无执照，或内有讹误及不法情事，“可就近交送领事官懲办，沿途只可拘禁，不可凌虐” [2]525。然而，由于领事裁判权的存在，中国政府尚不具有对无照或不法游历者惩罚的权力。但“中国人则自始坚持——虽不总是成功地——他们的最高的属地法权权利”[25]。1880年，中德《续修条约》第六款中规定：“德国人等如有未领领事所发中国地方官盖印执照赴中国内地游历者，准该地方官将其人解交附近领事官管束外，仍应议罚，惟所罚之数不得过三百两。”[2]374由此，中国政府首次以条约的形式取得了对无照洋人的经济制裁权，这对那些无照擅闯中国内地的洋人起到了一定的警示作用。根据护照申领制度，领事官不得为他国人民代发执照。1862年，暂波里国商人德勒耶领法国执照到营口租房设行。对此，盛京将军致函法国临时代办哥士耆指出，法国领事官此举“与条约不符”，“难以查核”，“实属荒谬”，要求其将所发执照“即行掣回”，并“务遵和约，不得滥为别国商人代发执照” [26]，以免引发外交交涉。后来，驻外公使也可以为赴华内地游历者办理护照。如1907年1月，瑞典国男爵马达汉由俄国界入喀什噶尔，往和阗及库车一带游历，由“中国驻俄大臣发给护照，递至库车转交” [27]。马达汉遂得以成行。
同时，清政府还不断规范和完善游历护照内容。最初的游历护照由于内有“通商”字样，导致各国商民赴内地游历者易为朦混，以游历为名奔赴内地设肆营业者甚多。为此，总署于1863年声明：“凡洋商并不买卖货物，专入内地游历者，按照条约，执照由领事官发给，由地方官盖印，执照内只须注明‘游历字样，不必再写‘通商等字样，以免牵混。”[28]2052-2053另外，由于列强对中国丰富的矿产资源心存觊觎，他们“往往于游历照内叙入查勘矿产，朦混请印，为异日争办矿务之据。”[29]对此，清政府皆依据条约进行处置。如1899年，因德国矿师柯和的游历护照内填注有“查矿”字样，清政府认为其有违约章，且“恐因而别生枝节”，即“照章批驳，饬令注销” [30]。还有些外国人在护照中私自填有“查察佛教”等字眼，或持游历护照从事宗教活动。如1900年，因日本教师紫云元范的游历护照中有“查察佛教”字样，清政府认为这与上年的“柯和事件”性质相同，即参照“柯和事件”的处理办法，饬令其尽快将“查察佛教”字样涂销，并知照日本领事声明，护照上只可注明“游历”字样。再如1910年，美国宣道会牧师程文熙持游历护照，欲在广西北流县城开设教堂进行传教，广西当局认为，“洋人传教，定章应领外务部传教谕单，该教士只领游历护照，遽欲朦混传教，亦与定章不符”，且该地“民情蛮悍，匪风未靖”，地方官“恐滋生事端，迭次劝阻” [31]501。此类事件的频繁发生，引起了清政府的强烈不满。外务部认为，此类事件“已属非是今借游历为名，实则查察佛教，更违约章”，以后的游历护照内“如有约所未载之事概不发给。凡从前误行填出之照，一概涂销。如果地方官遇有此等护照到境，亦可随时扣留，禀请上宪酌办。”[32]在此基础上，外务部进一步规定：“惟护照中只填写游历字样，不得注明调查地方事宜及商务、学务等事”[33]，以免流弊而除纠葛。
为了切实规范游历护照的内容，1911年清政府明确要求各关道：嗣后遇各国领事将游历护照送请盖印时，查明照内如有“通商”二字，即“备函声明，如在内地卖洋货、买土货，应照章完纳税厘，不得长住、开设行栈，并不得在各省内地探勘矿产” [34]。再者，针对洋人在护照中擅填游历“十八省”字样现象的泛化，总署照会各国公使指出：以后若洋人游历各省，“由何处至何处并经过何处，均于照内一一注明”，游历省分“或三省或四省”，不得“泛言十八省” [35]5551。从而明确了外国人在中国内地游历的范围。其外，清政府对逾限护照及执照遗失的处理也做了相关规定。清政府签发给各国的游历护照中，大多没有标明使用期限，但在具体执行过程中，一般以一年为期。对于逾限的游历护照，总署指示各关道，“逾期作为废纸，仍呈本关缴销” [28]2020。1903年，仅九江道缴销的逾期执照登记在册的就有六十四张。至于目前“各关卡所发游历执照是否均各如数缴销，并无逾限，自应按时汇折，以凭查核”，并“将按年发销，各数详细造具清册” [36]。针对游历护照遗失现象，清政府规定：遗失护照者应由该游历之人“向就近中国官员据实报明，即为知照就近领事官补发护照，送由地方官盖印发给。”[28]2066上述举措推动了游历护照制度的渐趋完善。
三、划分不同类型，加以区别对待
对于外人在华游历过程中的种种不轨行为，因有条约在先，不可能骤然禁止其游历活动。如果商令暂停，清政府又唯恐徒滋口实，无益于事，认为“惟有于无可限制之中稍示区别，以杜窥伺之渐” [10]1049，决定对无约国和有约国游历者区别对待。1858年的《天津条约》虽然允准外国人持有护照即可前往中国内地游历，但条约中的“外国人”指的是与清政府签有条约之国家的人民，不包括那些尚未签订条约，或虽已签有条约但还未正式换约的无约国人民。对于无约国人民游历内地，清政府最初是严行禁止的，“并未换约之国，虽有该国领事官执照，亦不准前往内地”，因为此种人“必有内地奸民随行”，如果该国人不遵约束，则“先将该奸民扣留，押解回籍，相应知照转饬办理。”[35]5536-5537可见，清政府对无约国人心怀戒备，一经发现其擅闯中国内地，即进行驱逐。1861年，荷兰传教士古路吉，持有上海道发放的游历执照前往京城，因荷兰当时为无约之国，总署当即派人将该教士“押送出城，并移咨三口通商大臣按照条约妥为驱遣” [28]2031。为了杜绝类似现象的发生，总署特行知各省督抚：“凡未设立条约之国及有约之国而并无执照者，均不准任其在内地游行传教。”[37]这种状况直到1908年才有所转机，这一年，东三省总督就土耳其人民要求改护照为执照一事，呈请清政府定夺。清政府虽未答应对无约国人发放游历执照，但在事实上默许了其游历中国内地的行为。为了有效管理无约国游历者，外务部规定：“无约国人民在中国居住或游历者，中国仍保持施行司法权，与待中国人无异”，总之“无论何事，与各无约国一律办理”[38]。1909年，义国照会清政府称，自今以后所有三玛利讷之人或在中国或在中国所属之地，均归义国使馆并本国领事保护。清外交部认为，既然三玛利讷国未与中国订立条约，则属无约之国，即应按照无约国人民游历内地管理办法执行，但“中国政府仍保持并施行其毫无阻碍之司法权，与待遇中国人民无异” [10]4211。显然，清政府虽然允许无约国人民游历中国内地，但对其并不像对待有约国人民一样提供外交保护。不过，这并不影响无约国人民奔赴中国内地游历的热情。
在清政府的默许下，大量无约国人进入中国内地游历。其中，有不少人趁清末动乱之机，在中国内地从事间谍活动，对中国的国家安全构成了严重威胁。为了进一步增强对无约国游历者的管理，维护国家主权和利权，外务部接受了东三省总督徐世昌的请求，对无约国人游历中国内地的办法加以变通，要求各“已设交涉使省，分由交涉使;未设交涉使省，分由各关道，照部颁照式发给执照。”如果交由他国领事代为申请护照者，“亦照式给与执照，地方官即验照妥为保护，视同中国人民办理” [39]。据此，无约国人民以后到中国内地居住抑或游历，都必须申领游历执照，并在取得中国外交保护的同时，认真遵守中国的各项法律、法规，如有违犯，则“按例惩办”。此举既强化了对外来游历者的稽查和管理力度，也在一定程度上保障了中国司法主权的独立性，可谓是一石二鸟。
另外，清政府还对不同国家、不同身份地位的来华游历者加以区别对待。如对于各国亲王游历内地，“须临时看其品味，酌量接待，不能预定章程”;各国官员游历则“照约只应保护，原无供给之理” [40]，彰显了清政府游历管理政策的灵活性和严密性。
四、加强安全防护，避交涉而保利權
为了有效保护持照游历者的人身安全，力避外交交涉，在一些特殊时期，如战乱时期和中外关系紧张时期，对一些特殊区域，如战略要地、民风剽悍的少数民族居住地区，以及一些皇宫禁地、陵寝重地等，清政府一般都不允准外国人游历。1907年，福公司洋人贝瑞森等二十余人各拟携眷属游历山西内地，外务部认为其人数太多，“且晋省绅民现正竭力思保全矿产，若忽见大队洋人来晋，难免不滋骇惧，加以谣言煽惑，倘酿事端为患何堪。”[41]对其加以劝阻，并声明若有违游历章程，则不提供任何保护。1908年，有洋教士持游历护照不顾清政府的禁令前往青海游历，驻藏大臣认为：“青海等处不准游历，载明藏约第九条。今给护照与约不符，应即设法阻止，并取销前给护照，以免酿生意外交涉。”[42]再如，“川省各边番地，山深林密，该番众又犬羊性成，难为理喻”，清政府特转饬“游历、传教各洋人，嗣后勿得轻入川省各边番地。即在内地游历，亦应限期缴照，以资保护，而便稽查。”[31]166这在一度程度上减少了外人在游历过程中意外伤害的发生。同时，持照游历者的生命、财产一旦受到威胁时，清政府都会及时提供保护。1900年，有英国、德国商人与荷兰国领事官在未通知县衙的情况下，深夜乘坐礼和洋行的游船到广东顺德县三洪奇地方游玩，由于船只搁浅而遭到贼匪的打劫。顺德县令获悉之后，联合三国领事官，派员“眼同惩办”，才避免了事态的扩大化。为了惩前毖后，两广总督照会各国领事官“通谕洋人教士等，嗣后凡有前来内地各属游历、传教，务必先赴地方官通知，以便验照，按约保护”，如果不到县营通报而擅自游行，“倘有疏虞，即不能责地方文武保护之不力” [12]277-279。显然，只有那些持有合法护照且在官府备案的外国人，才能得到沿途兵弁的武装护卫，即便是外国官员游历中国内地也要领取护照，才能得到清政府的认可和保护。1902年，西班牙署使随带眷口及友人，申领护照后前往西陵游历，泰甯镇总兵兼总管内务府大臣庆福“遵照办理，并行知易州文武随事照料，一体保护，暨传行内务府官员妥为伺应” [43]。1903年，葡萄牙驻华公使阿梅达致信清外务部庆亲王，请领护照游历万寿山，外务部遂命人筹办。不久，练兵处提调徐世昌即致函外务部丞参称：已“传饬各该经过处所站段看门弁兵，届时由贵部派弁导引，即查照放进，并饬恪遵礼法办理，勿得遗误。”[44]可见，清政府对外国官员的游历活动亦遵章行事，不过在接待规格及安保级别等方面要略高于普通游历者。
同时，一些地方政府也出于“自我保护”的目的而对赴该地游历者提供“特殊”保护。东南路兵备道陶彬认为：“外人藉名游历，窥我内情，自应设法预防”，况“外人照游历关系条约，其游历之趣旨非经查察未能得其真相，禁阻未能，限制非易”，所以，呈请东督和吉林巡抚对到该地游历的外国人，“寓限制于保护之中，以保护行查禁之法”，“由兵警随其去向，跟踪护送，记其行迹，察其举动，严密监察，遇有违约行动，立时阻止”，并及时上报该管衙门，请其“具报核办”，“庶有以戢外人之野心而维国防于完密” [15]604-605。而两广总督陶模则以“广州口附近地方水道纷岐，盗匪易于出没，防范尤应周详”为名，要求“各国人民乘坐民船、游船往广州口岸百里以内地方游玩者，由该守备填注印签，派勇驾艇护送至有段船驻扎之处，即将印签挨段溜交，递相接护。如遇险僻处所，不宜湾泊船只，并由巡船弁勇详细指明，此举系为格外保护，用昭辑睦起见。”[12]393-394显然，东三省及广东官员的做法较具策略性，起到了保护、监督、限制外国游历者的多重作用，有利于国家安全和地方利权的维护。
需要说明的是，虽然外来游历者依约可以得到地方官府的保护，但这并不意味着地方官有为其提供馈赆及供给的义务。由于地方官最初缺乏办理外交的经验，也不知条约俱在，以致于经常遭到一些不法之徒的勒索和欺诈。如1897年，德国人谔尔福带通事李文廷到长沙游历，李文廷利用谔尔福的名义对湘潭、衡山、衡州等地官府敲诈勒索，不仅索要银两、宁绸、珠玉古玩等物，甚至索要婢女，“动以开衅恫喝”，地方官恐其决裂，除婢女外“皆从丰馈送，并致公函极道歉忱”。此事虽非谔尔福所为，但其“纵令通事到处诈冒需索”，不仅“不知自责”，反而“捏辞耸听，图掩饰”，亦难脱其咎[14]578-578。针对此事，湖南巡抚出示公告规定：“以后若有洋人游历，严禁无礼生事，弊处应严札饬禁。”此类事件也引发了清政府的反思，总署认为：“向来各国洋人，无论官商或奉差或游历，前往内地各处……一切舟车费用均系洋人自备，从无中国代办驿站之理”。据此，外务部特饬地方官府：“嗣后各国洋人无论官差、游历，前往内地各处，凡经过处所，各该地方官必须将执照验明，即予放行。如系洋官，只可照料，不准应付水脚。”[28]2062-20631902年，外务部又咨行各省督抚：“查游历、传教人等经过地方，向无支给供应之例，自应查照旧章，凡填给护照只须声明照约保护，不得填写供给人夫车马字样。”[15]139-140此后，随着外交经验的丰富，再加上中央政府的多次告诫，各地方官对外国游历者的肆意勒索、欺诈行为不再一味屈从，而是据理力争、依约办理，从而逐渐减少了此类现象的发生。
五、结语
晚清时期内地游历管理政策的形成和发展，是近代中外条约关系发展的产物。对清政府而言，外人进入中国内地游历关涉国家主权，是个严肃的政治问题，所以清政府最初以消极和抵拒的态度待之。但随着中外条约关系的深化，外国人的条约特权不断扩大。作为应对，清政府遂将条约义务转化为国内法，试图通过法制手段来约束和限制外国人在华的活动。但由于时代环境的局限，清政府所制定的一系列游历管理政策在实施过程中常常形同具文，难以得到有效的贯彻和执行。不过，它作为晚清对外政策的一部分，是清政府主权意识和国际法理念渐趋强化的体现，推动了中国从传统向现代的艰难转型。
同时，尽管中外条约关系是“以不平等和强权政治为内核构筑的国际秩序”，但“同时又带来国际关系的新模式和新观念，包括近代交往方式和国际法中某些进步规则，在某种程度上弥补了朝贡体系的缺陷，刺激中国了解和走向世界” [45]。清政府在对来华内地游历外人管理的过程中，逐渐认识到游历可以开阔视野，借以了解各国情势。然“近世士大夫非无才识宏通、学问淹博之人，而限于方域、囿于见闻，语及寰球各国交际之通例，富强之本计，或鄙夷而不屑道，所谓少见多怪，其势然也”，“是以欲周知中外之情势，必自游历始” [46]。鑒于此，清政府萌发了“遣材干之员游历各国，以探消息而通声气”的念头[47]。如此，既能够获取彼国的情报信息，还可以“深窥其曲折要领，从而学之，归而求之，我增一长，彼失一恃，足为自强根基” [48]，进而改变中国在对外交涉中一向的被动局面。在这种理念的指引下，才有了斌椿、志刚、孙家谷、王志春、傅云龙等官员，及一些贵胄的海外游历活动。这种活动由最初的零散性、临时性，逐渐发展到清末“新政”时期富有政治色彩的“广派游历”。其实施效果尽管差强人意，但却促使近代中国以愈益主动、开放的姿态向国际社会靠拢。同时，大量外国人前往中国内地游历，增进了世界对中国的认识和了解，增强了中外文明的交流和融合，也为近代中国入境游的开展奠定了一定的基础。
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[责任编辑：陈丽华]