公立医院政府采购的风险成因及优化路径
陈妍
[摘要]本文通过问卷调查方式，选取一些具有代表性的三甲公立医院作为研究对象，旨在深入分析当前公立医院政府采购存在的风险点，进行成因分析，并从风险管理的角度应对风险，探寻公立医院政府采购的管理优化路径。
[关键词]公立医院 政府采购 风险成因 优化路径
随着国内外采购环境的变化及“互联网+政府采购”进程的不断推进，政府采购进入了一个全新阶段，对单位提出了更为精细的管理要求。然而，有的单位管理模式较为简单，甚至形同虚设、流于形式，给采购活动带来巨大的风险隐患，因此探寻公立医院政府采购管理的优化路径迫在眉睫。
一、福建省公立医院政府采购的管理现状
（一）总体情况
据不完全统计，截至2019年10月底，福建省共有664家医院，其中公立医院257家，三甲公立医院42家。2020年上半年，福建省三甲公立医院采购共404次、610项，预算金额94，516.32万元。
目前福建省公立医院均设置内部监督机构（主要指党办、纪检办公室、审计处、监审处、监察室等），对本单位政府采购业务进行监督管理。每年由福建省财政厅或福建省卫生健康委员会不定期统一组织开展全省政府采购方面的业务培训。
（二）基本流程
公立医院政府采购全流程涉及采购预算、需求论证、采购计划、采购执行、合同签订、验收付款、归档监管、整体评价等诸多环节，政府采购全流程见图1。
二、福建省公立医院政府采购内部控制的调查现状
（一）基本情况
本调研采用调查问卷的方式，全面调查分析福建省公立医院政府采购及其内控管理的实际情况。
1.分析方法。使用SPSS17.0、Excel等相关软件进行基础数据录入、汇总，并进行数据综合分析，在此基础上制作风险矩阵图或其他更为直观的柱状图等。
2.内部控制现状的结果分析。本次共发放调查问卷150份，回收问卷150份，经过有效性筛查剔除3份无效问卷，有效回收比例为98%，对147份有效问卷结果进行统计分析如下。
（1）人员结构。年龄情况，年龄≤35岁38人（占25.85%），36—45岁57人（占38.78%）;46—55岁38人（占25.85%）;56岁及以上14人（占9.52%）。学历情况，大专及以下学历24人（占16.33%），本科学历99人（占67.35%），硕士研究生学历23人（占15.65%），博士研究生及以上学历1人（占0.68%）。
（2）从事政府采购相关工作年限。5年及以下62人（占42.18%），6—10年（含）43人（占29.25%），10—15年（含）24人（占16.33%），15年以上18人（占12.24%）。
（3）部门结构。监管部门人员44人（占29.93%），财务部门人员24人（占16.33%），采购需求科室人员56人（占38.1%），采购主管科室人员18人（占12.24%），主管采购的单位领导5人（占3.4%）。
3.被调查人员对本论题的了解程度。在本次调查中，18人（占12.24%）表示对公立医院政府采购制度及相关工作非常熟悉;53人（占36.05%）表示比较熟悉;59人（占40.14%）表示基本了解;15人（占10.20%）表示仅了解一小部分;2人（占1.36%）表示完全不了解。
由此可见，无论是被调查人员的学历和工作背景，以及对本论题的了解程度，都是较高的，据此得出的调查结果较为可信且具有一定价值。
（二）福建省三甲公立医院采购制度及权责现状
调查数据显示，仅有8.16%的受访者表示所在单位尚无相关政府采购管理制度。但有超过47.6%的受访者认为单位对政府采购内部控制建设的重视程度不足，仍有较大的改善空间。
采购权责方面，大多受访者表示，其所在单位设有专门机构或专人专责负责政府采购相关工作，采购岗位的职责权限也大多通过正式制度或会议纪要的方式予以明确，仅有22.44%的受访者表示，其所在单位对政府采购岗位职责权限仍是基于口头、习惯或不予任何明确。这说明福建省三甲医院机构总体设置较为规范，岗位职责权限也相对明确，但部分医院对政府采购仍未充分予以重视。
（三）福建省三甲公立医院采购管理现状
三甲公立医院采购管理分为档案管理、验收管理、合同管理、培训教育四方面内容。约3.4%的受访者表示未落实档案管理的现象仍然存在，1.36%的受访者表示其所在單位不进行履约验收，4.08%的受访者表示其所在单位的采购合同不进行会签手续，当前绝大多数三甲公立医院对政府采购进行了管理，只是不同医院间对这些管理活动执行到位情况和落实细化的程度不同而已。培训教育方面，有20.41%的受访者表示从未参加过政府采购相关培训，这可能与政府采购培训宣讲不到位、政府采购培训受众面较小、单位重视程度不够、采购管理人员紧缺抽不出时间参加培训等原因有关。
（四）公立医院政府采购内部控制风险评估
本次问卷调查的数据统计结果见表1。
三、福建省公立医院政府采购的风险成因与应对
（一）风险的成因分析
经查阅相关文献资料，并根据问卷结果对采购风险进行成因分析与梳理，见表2。
（二）政府采购管理风险的应对举措
公立医院政府采购活动中，涉及的各方面角色主要包括：采购需求科室、采购归口管理科室、采购监管部门、财务部门、信息管理部门、人力部门、招标代理机构、合同归口管理部门、专业律师团队等。
根据风险管理战略的思想，针对13种政府采购业务流程风险中的控制要点，落实风险管理主要负责人，并选择科学可行的风险应对措施，见表3。
四、公立医院政府采购管理的优化路径
（一）加强制度建设，防范规避风险
健全可行的管理机制是政府采购活动合法、有效的前提和基础保障，要加强公立医院政府采购管理，首先要从加强相关制度建设入手。一是明确采购机构设置和岗位职责。建立科学的人事管理制度，综合考虑专业能力和职业道德，择优录取员工;建立科学、可行、有效的考核机制，保障政府采购管理活动的有效开展。明确部门岗位的职责。设置部门岗位时，要制定相应的岗位职责制度，并传达到位，保障管理活动真正落到实处。同时，对不相容岗位采取有效分离，通过岗位间的相互制衡，更好地发挥作用。二是设定采购规则及限定。应充分重视制度的更新及学习，及时组织相关采购人员学习上级文件的新动态、新精神、新规定，结合医院自身特性和发展需求，适时制定本单位科学、可行、适用的采购管理细则。三是严肃组织纪律，完善监督机制。内部审计最重要的价值是发现管理不足，以查促改、以改促变、以变促进，最终促进管理水平的提升。领导应重视审计工作，确保其独立性和权威性。各职能部门在工作中也应改变对审计的认识，从抵触审计、淡漠审计到理解审计、主动接受审计，从而最大限度地发挥审计的作用。
（二）细化业务执行，降低采购风险
一是加强政府采购相关人员管理。在选择采购岗位人选时，不仅要求其具有相关专业技能，而且要求其纪律严明、思想过硬。此外，员工的后续教育也很重要，要始终强化员工法律意识，及时更新员工的采购知识储备，不断提升员工的业务能力。上级主管部门也应适时推出政府采购专项培训，增加政策宣讲力度，通过线上、线下等多种培训方式，扩大培训的受众面，使更多从业者及时准确地理解采购政策，领会制度精神。在选择造价代理机构方面，招标代理机构的准入需满足招标专业资质要求，且对其有严格的考核评价程序，实行优胜劣汰的淘汰机制。二是推进公立医院政府采购信息化管理。公立医院根据自身业务特点，研究开发出政府采购管理系统，借助信息化手段，实现全流程监管。在执行过程中应进行适当授权。按照各自岗位职责设定不同权限，避免出现越权越位、审批不到位等严重不合规现象。要加强日常安全维护。制定有效的应急预案，定期检查并维护信息系统，对员工进行信息培训，为公立醫院政府采购的管理活动保驾护航。
（三）依托专业团队，转移部分风险
一是引入招标代理机构，辅助规范招标过程。选择招标代理机构时，不仅要满足招标专业资质要求，且要有严格的考核评价程序，采用优胜劣汰机制对其从业行为进行规范约束。招标代理机构辅助进行招标，使招标工作更加客观规范，一定程度上避免了采购人员专业性不足、缺乏独立性等导致的招标风险。二是外聘专家进行论证、评审、验收等工作，推进采购服务。从历年的政府采购自查、巡查或通报中不难发现：项目可行性不足、招标参数设置不科学、招标方式选择不当、验收把关不严等问题往往成为政府采购的通病。因此，在项目立项、招标文件拟定、竣工验收等环节，通过行业经验丰富专家的评审、评价意见，完善招标文件内容，严格进行竣工验收，就能进一步规范招标采购工作。三是引进律师团队，对合同进行风险把控。合同对于双方当事人都具有同等法律约束力，合同中条款繁多，对权责约定也非常具体，单纯依靠非专业人士完成合同拟订工作远远不够，所以合同的订立是一个复杂且专业性极强的事项。引进专业律师团队，对采购合同进行严格把关很有必要，帮助医院最大程度维护自身权益，规避采购合同中潜在的风险并识别不平等条约，尽可能减少采购合同中的不可控风险。
（四）加大监督考核，有效监控风险
如果缺少有效的内控监督，公立医院政府采购业务的管理问题就无法彻底解决，因此可以探索全流程监管，及时发现政府采购内控活动存在的漏洞，提出应对措施，从而保证公立医院公信力不受影响，同时配合上级主管部门的监管工作，积极展开采购自查和采购绩效考核。
绩效考核是政府采购内控活动的重要组成部分，应至少包括以下两方面内容：一是对医院政府采购流程整体的绩效考核。通过对公立医院政府采购的全流程进行绩效考核，可以对政府采购业务进行全面、有效的梳理，具体包括：是否严格遵照上级批复进行采购活动，包括采购方式、品种、数量及金额等。超预算、变更采购方式等情况是否报批后进行;是否严格按照法律规定，实行合法合规的招投标程序，是否将招标事项主动对外公示公开;是否严格按照合同约定以及验收规范，及时完成采购验收;是否按照合同付款约定和进度，在约定的付款期限内支付，并正确进行会计处理。二是对采购部门及采购人员进行绩效考核。对采购部门的管理活动及采购人员进行业务考核，主要包括采购项目数，预算执行率、项目完成周期、流标废标率、有无违纪违规采购、有无投诉质疑等内容。在政府采购业务的内部控制中加入绩效考核制度，可以使管理层了解并掌握本单位政府采购工作的现状及工作中的缺点和短板，从而有针对性地改进工作和降低风险。同时，通过绩效考核促进工作思路的转变、工作方法的改进和工作效率的提升。
（作者单位：福建师范大学公共管理学院，邮政编码：350007，电子邮箱：283102569@qq.com）
主要参考文献
王亚杰.XX高校政府采购内控体系优化研究[D].湘潭：湘潭大学， 2018
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