基于校院两级管理的地方高校预算管理体系研究
韩立伟
摘 要：近年来，随着高校内涵式发展的不断深入，校院两级管理模式得到更加广泛的推广和应用。为保证校院两级管理工作顺利进行，原有的财务预算管理体系已不再适应当前的需要，必须进行适应性调整。在校院两级管理模式下逐步建立和完善预算编制、执行、监控以及考评等全过程预算管理体系，逐步实现预算管理与绩效管理一体化，通过预算管理体系的规划设计，逐步建立适应校院两级管理模式的完整体系。
关键词：校院两级;预算绩效;监控;绩效考核
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1673-260X（2020）10-0093-05
近年来，随着高校内涵式发展的不断深入，高校内部的管理模式也在不断地进行着调整。2017年3月31日，教育部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部五部门联合印发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》（教政法〔2017〕7号）[1]，随后各地方政府相关部门也制定了关于落实五部委意见的实施方案，提出的“放管服”新政，为落实高校放管服工作提出了具体要求。在政策的指引下，各级行政管理部门纷纷采取相应的措施放权高校，在一定程度上提升了高校办学自主权，激发了高校的办学活力。同时，为进一步落实“放管服”相关政策要求，高校内部管理方式也在做出相应改变。各地方高校为充分调动二级学院办学积极性、主动性，提升学校发展建设的动能和活力，纷纷转变原有的管理模式，重新构建适应新形势的内部管理体制，校院两级管理模式得到更加广泛的推广和应用。各地方高校通过不断整合学校建制、理顺学校与二级学院的关系，转变部门职能，简政放权，压实责任，逐步推进管理重心下移。地方高校管理方式改革也推动了高校财务管理体制改革的不断深入，现行的高校预算管理模式已经不在适应高校的管理体制，面临着诸多问题。为配合校院两级管理体制改革，在全面实施预算绩效管理的要求下，地方高校财务预算管理模式也必须做出相应的调整和改变。完善现行高校财务管理机制，建立适应新时代，新形势需要的财务预算管理体系，已经成为地方高校财务预算管理改革的必然要求。
1 地方高校预算管理工作现状及存在的问题
目前，大多数地方高校预算管理工作，从预算编制到监督执行基本上还是以学校财务部门为主导来完成的。在学校预算管理工作中，财务部门按照“两上两下”的预算编制要求，征集各业务主管部门年度预算资料，也就是说学校年度预算编制的基础材料，基本上还是由各业务主管部门负责编制提供的。各部门预算编制完成报送财务部门，财务部门根据预算年度内资金总额，在充分考虑学校年度工作计划结合各部门工作任务，同时还要参考以前年度各部门支出数的基础上，对本年度预算资金进行分配。形成年度预算工作草案，草案经学校领导办公会审核通过后，下放到各主管部门。各部门在当年下达额度内，对本部门年度工作重新进行细化安排，并将细化后资金安排明细报送财务部门，作为年度执行依据。当前这种以财务部门为预算主体，各业务主管部门为预算资料数据编制单位，而二级学院等其他部门和人员参与较少的预算管理模式，已经不适应现行的高校校院两级管理体制的需要，而且整个预算管理过程中的诸多环节都存在着问题。
1.1 各二级学院参与意识不強，预算编制水平有待提高，全员预算意识淡薄
由于预算编制基本上是由各业务主管部门来组织完成的，而且各部门在预算编制过程中，因所上报经费还需由财务部门进行核实、消减，因此均在不同程度上存在虚报支出加大部门经费预算的现象。对于二级学院来说，整个预算编制过程缺乏参与，对本学院个性化的支出很难有准确的预算。这种预算编制模式，虽然对于学校整体资金安排能有所侧重，方便统筹全校财力，但不利于各二级学院个性发展，无法调动他们办学的积极性、主动性，与校院两级管理的指导思想不符。另一方面来看，预算支出编制不实，压缩空间太大，为学校资金安排带来许多困难。财务部门只能凭借以前年度支出和当年学校综合财力硬性压缩，使得年度预算资金安排有可能缺乏科学性或者与实际工作脱节，导致预算整体编制水平不高，增加了执行的难度。
1.2 部门预算执行缺乏监督和有效控制，资金支出存在随意性
由于资金最终安排与各部门年初编报的额度出入很大，这样在预算执行过程中，个别部门就会出现将现有资金安排用于一些非必要的支出，而发生必要支出时，学校不得不通过追加预算来完成，破坏了年度预算的刚性。同时，学校预算管理缺乏有效的监控机制，预算主体责任都在财务部门，各预算单位在预算执行过程中缺乏主动地参与，少有责任担当。一方面资金使用者防范财务风险的意识比较淡薄，另一方面财务、审计部门受人员、精力以及能力所限不能做到面面俱到，不能保证出现问题都能及时发现，就使得外部监督力量也比较薄弱。在年度预算执行过程中缺乏风险意识和有效的监督机制，出现问题不能及时纠正，就可能造成严重的后果。既影响学校全口径预算的执行，降低了资金使用效率，也不能保证资金使用安全，势必会给学校及资金使用者个人带来风险和损失。
1.3 预算绩效考核机制不健全，考核结果应用不充分
教育部《关于全面实施预算绩效管理的意见》（教财〔2019〕6号）文件明确指出“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化教育资源配置、提升教育公共服务质量、构建服务全民终身学习教育体系、推动加快实现教育现代化的重要举措。”[2]但是目前看来预算绩效管理工作在地方高校开展的情况并不尽如人意。受各种主、客观因素影响预算绩效管理制度设计尚不完善，预算绩效考核机制并不健全[3]。部分高校虽然进行了绩效考核，但是由于预算执行过程缺乏监督，绩效考核工作只能在年底进行，考核结束下一年度的预算资金早已安排完毕，使得考核结果得不到及时的应用。同时受目前预算资金分配方式的影响，由于资金安排与实际工作存在一定差异，预算执行部门在资金使用上受下达的项目和使用范围限制，没有主动权，处于被动使用的状态，致使资金使用者不能对所使用的资金负责，因此很难开展绩效考核，也影响资金使用效率。大部分高校目前也只是对预算资金使用进行简单的考核评价，对评价结果并没有真正应用。
2 适应校院两级管理，调整现行预算编制体系
为进一步推动校院两级管理体制改革，落实管理重心下移，贯彻事权和财权相统一的原则，在下放事权的同时，必须有配套的财权下放[4]。要突出二级学院办学主体地位，为二级学院注入办学活力和动力，增强他们自我管理、自我约束、自我发展的能力和创新意识，调动其办学的积极性[5]。高校应进一步落实“放管服”改革要求，确实转变财务部门预算管理职能，简政放权，将预算绩效管理工作落实到基层，切实规范学校资金使用。必须进一步加强预算资金管理，同时建立和完善预算绩效考核制度，提高财政资金使用经济性、效率性和效益性。
2.1 设置独立预算管理机构，构建合理的二级管理体系，完善预算管理相关制度
为保证预算管理工作的顺利开展，维护其约束力和规范有序，需要学校各级领导重视起来，各业务主管部门相关人员行动起来，齐抓共管，共同完成。首先学校须加强组织领导，建立健全预算绩效管理工作相关的组织机构、服务机构以及管理部门。各级领导应当充分认识到预算管理工作的重要性，切实放权基层部门，同时提高服务意识和水平、逐步推进全面预算绩效管理，提高预算绩效管理工作水平。
明确预算管理责任主体，增强主体责任意识。成立由分管财务工作的校长牵头的包括各主要业务处室相关人员参与的预算管理工作领导小组，由该小组统一领导全校预算工作。预算管理工作领导小组要全面掌握学校整体发展规划、目标。制度是行动的保障，权力下放的同时，必须有相应的管理措施和手段。因此，在进行预算改革之初需要出台和修改完善相关的制度。学校需制定相应的管理方案和行动指南，并形成长效管理机制。各项制度的完善一方面使预算管理工作每个环节都能有章可循，同时流程规范、条理清晰、简洁明确的管理制度是各项工作协调运转、规范有序的基本保障。通过制度的设计，严格明确工作流程，量化计算依据和分配标准，规范工作方法。在制度的制定过程中要充分考虑控制与激励相结合。二级学院只有在拥有与其责任相一致的权利及其相适宜的利益的前提下，才能充分调动他们的积极性，提高他们的工作效率，使其真正成为自我管理、自主发展、充满活力的办学主体。因此，在发挥控制约束的同时，制度建设也应考虑到相应的考核、奖励规定，也要将这部分内容以制度的形式予以明确，这样才能保证各项财务工作全过程都能做到有章可循。制度健全后，要进行广泛宣传，使作为学校经费使用者的每一位教职员工，都能充分了解预算管理工作的各项制度，明确预算绩效管理工作的具体工作流程和操作方法。
2.2 转变观念，变换职能，加大学习培训力度
为实现校院两级管理，财权下放后，学校各业务主管部门必须转变思路，尤其是学校财务部门作为财务管理专业机构，主要职能也应转变为服务、指导和帮助上，其服务功能应该不断加强。目前应主要是为各二级学院提供业务指导、政策咨询、对外联系、沟通服务等。要求学校财务人员必须不断加强自身建设，改变原有的工作职能，从管理为主向服务、监督为主转变。加强职能部门谋划、协调、指导、推进、服务和监督作用，强化服务理念，积极主动提供优质服务，加大服务力度，提升服务质量和水平。另一方面作为二级学院也必须转变思想，由被动接受资金安排，变为主动进行工作谋划资金分配，充分发挥自主权，激发广大教师教书育人、干事创业的积极性和主动性，使学校每一位员工都能成为学校发展建设的真正主人。
学校财务部门要想顺利完成职能的转变，就要不断提升每一名财务人员的业务水平和政治素质。财务人员须以自己专业的知识和技术为各部门提供更加科学、精细、有针对性的个性化的服务。财权下放后随着预算管理工作重心下移，二级学院需独立完成本单位从预算编制、申报，执行监督到绩效自评等各项专业性较强、技术含量较高的工作。为使二级学院财务管理工作能够顺利开展，各单位应指定专职或兼职的财务管理人员作为财务经办人[6]，财务经办人作为基层单位的财务工作人员，肩负着协助单位负责人编制财务规划、年度财务预算;定期分析本单位预算执行情况;编制部门财务报告报;指导本单位规范合理使用经费;审核本单位日常支出、协助科研课题项目负责人编制项目经费预决算及结题财务报告等项工作。为保证二级学院财务工作规范合理，就要求二级学院财务管理人员必须要有一定的财务收支概念、对相关法律制度、基本财务工作流程要有熟练掌握，了解一些基本财会政策和会计核算工作的基本原理，尽量能够独立完成这些工作。因此，二级学院的财务管理人员也必须加强业务培训和学习。同时财务部门需及时提供服务，解决他们在预算管理过程中所遇到的各种问题，使学校预算管理工作得以顺利进行。
2.3 调整预算编制流程，适应两级管理要求
部门预算编制由主管部门负责改为每一个二级学院负责，直接编报本单位年度预算。二级学院作为最基层的组织，对本部门年度工作有具体的规划安排，各单位都应有所区别。各单位要编制全口径的收支预算。二级学院在编制年度预算时应遵循以下几个原则：一是口径全面，在编制年度预算时，必须将本年度、本部门的全部收入、支出全额编入预算。预算收入遵循稳健性的原则，在尽可能排除收入的不确定因素的前提下，对本单位所涉及的全部收入全额纳入预算收入。各二级学院的收入预算主要包括学宿费收入、创收收入以及各类出租出借收入等。支出预算贯彻“内容全面、保证重点、精简节约”的原则来编制，应涵盖本年内本单位所有教学、科研、招生就业以及学生管理工作等等全部内容，所有业务都应逐项、足额编入部门预算。尽量避免意外事项的发生，以确保预算刚性。
在上报本部门年度预算的同时，还必须同时申报项目资金绩效目标。各单位所有项目支出都要求进行预算绩效管理，按照“谁申请资金，谁设定目标”的原则，由资金使用部门在預算申报时一并编制绩效目标。随着预算绩效管理工作的进一步深入，各单位还应该编制包括本单位全部资金的“部门预算绩效目标申报”表，对本部门所支配的全部资金进行绩效管理。绩效目标的设置作为预算资金分配的依据，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益。各单位根据自己的实际工作需求来自主安排资金，一方面可以充分调动部门积极性和主动性，促使部门领导对本单位的工作有一个全面考虑和精细规划，另一方面来源于基层的第一手材料也是最便于落实、内容最全面详实的基础数据，在这些数据基础上来编制的校内综合预算也会是最合理可行的，即便于操作也便于绩效考核。各二级学院预算编制完成后，连同绩效申报材料一并上报学校预算管理工作领导小组。
预算绩效管理作为一个以提高财政性资金使用经济性、效率性和效益性的综合管理体系，应该说从项目申报指标的设置开始，就应已切实可行、可操作、可量化，作为考核设定标准和依据。在审核各单位绩效目标申报时，就必须严格把关，避免虚空的指标。评价指标体系设计要与激励约束机制挂钩、配套[11]，这样才能保证评价结果更加真实、客观。同时，绩效考核结果除了要应用于预算资金的安排外，还应该将绩效考核结果落实到责任人，将预算绩效与个人绩效工资、职务晋升挂钩，以便进一步加强项目负责人的责任意识，提高财政资金的使用效率和效果。
在进一步落实校院两级管理相关政策以及全面推行预算绩效管理，强化地方高校协调发展的形势下，为保证校院两级管理工作的顺利开展，必须不断完善高校校院两级管理运行机制，真正建立起“责权分明，事权、财权清晰”的财务管理体制[12]。制定相应的管理政策，改变原有的预算管理模式，建立适应实际需要的预算管理体系。新的预算管理体系必须既能调动二级学院的积极性、主动性，又能主动防范财务风险，既能保证校院两级管理体制顺利运行同时又能适应全面预算绩效管理要求，提高学校资金的使用效益，促进办学水平提升，最终实现学校和二级学院的共同发展。
参考文献：
〔1〕教育部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部.关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见（教政法〔2017〕7号）.2017-03-31.
〔2〕教育部.教育部关于全面实施预算绩效管理的意见（教财〔2019〕6号）.2019-12-10.
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