《中国环境报》：审视环境危机改造工作方法（夏光）

环境危机已经逼近安全底线

我们所说的危机，指的是危险的局面，不一定非得是紧急状态。环境危机是指普遍性、大规模的环境问题；
环境危机管理，更多的是指常态性的工作，不一定非得是处理环境事件。正是由于这种危机具有渐进性，是慢慢积累、出现的，所以容易使人们漠视或者忽略它。

在环境承受范围内能自然消解、净化的东西，不能叫危机；
而一旦超过了这个限度，就是危机。在一些生态系统里，比如大范围的流域，由于严重的富营养化，已经转变为比较严重的污染状态。对这种状况不是环境应急管理花一天、一周就能缓解过来的，这是一个危险的生态退化问题，它对当地的生态是一种不安全状态，这也叫危机。

经过多年累积，我国现在已经出现历史上范围最广、程度最深、影响最大的环境污染和生态破坏现象，越来越逼近环境安全的底线。更值得警惕的是，引发环境危机的因素还在迅速增长:首先，我们的经济一直在快速地发展，这就意味着要增加新的资源消耗和对环境的污染排放；
第二，人均消费的能力也在迅速增长。城市化的速度越快，环境所受到的压力也就越大。面对经济发展、城市化这两大进程，环境能够支撑的能力和余地越来越小，最后超过它的承载能力时，就成了危机。例如，太湖、滇池等湖泊的长期富营养化主要是人为因素造成的；
珠三角、长三角等地区的灰霾天气跟人类的经济活动有很大关系。

面对如此严重的危机，不是我们储备一些应急力量就可以解决好的。环境危机不是短期、临时性的问题。现在，我们时刻都处在这种危机之中。因此，如何应对这种因长时间积累而导致的环境危机，是国家环境执政的重要课题。

大幅度强化环境执政能力

环境危机管理，实际上就是要把整个环境统筹管理好。我国的现有状况是，从应对环境危机的手段到能力，离缓解环境危机这个目标还有很大的差距。

(一)环境危机的治理体系不完善

危机管理，首先需要一种正常的国家治理架构，以构成一个完整的危机应对体系。这个体系包括4个方面的力量:立法者、行政管理者(政府)、司法部门、社会力量(组织、企业、公民)，它们共同构成了对环境危机进行缓解、恢复的力量。从目前来看，由上述4股力量汇成的整个国家应对环境危机的力量小于环境恶化的速度。

现在，我国的环境保护正处在一个关键的转折时期。一方面，要通过落实科学发展观，把经济、人口对环境的压力缓解下来；
另一方面，要加强环境治理、管理的能力建设，增强国家环境执政能力。两头都要加强，环境危机才能得到缓解。如果只是改造了经济系统，但是环境执法、环境监督做不好，不行；
如果只有监督执法，经济还是原来那样发展，也不行。

但实际情况是，虽然环境立法有了不小的进步，行政管理能力也比较强，但是司法系统在执行国家环境法律法规、解决环境冲突方面发挥的作用还是偏小。过去，法院系统有个规定，就是环境问题要先去环保部门处理，解决不了的才能到司法系统处理。比起司法力量的薄弱来，公众、社会组织的力量就更弱了，他们的知情权往往得不到充分的保障，甚至根本就没有保障。公民没有采样的权利，很难监督企业的违法排污行为；
公众经常没有起诉的权利，因为到现在为止还没有关于公益诉讼的法律。即使在立法方面，也不是特别强。过去所立的法，基本上是以经济优先为指导思想的，任何管理和治理都以不影响经济发展为前提，所以很多环境立法的标准比较松，尤其是没有相应的罚则。与此同时，政府在环境管理、治理中的执行力也较弱。在这样的环境治理体系下，国家应对环境问题乃至于处理环境危机的能力远远达不到要求，使得环境恶化的局面难以得到缓解。

成立环境保护部，这是国家加强环境执政能力的一个有力步骤，但这样并不意味着环境危机可以得到解决，因为还有立法、司法、社会力量需要革新，需要取得较大的进展。中国和发达国家在环境管理上的差距，不完全差在资金上，主要是差在制度结构上面。我们现在的环境治理体系是不足以应对危机的。有人说中国没有钱治理环境。应该说不完全是这个问题，治理环境的资金是可以通过制度调动出来的。如果看不到环境危机，看不到国家治理环境危机的必要性，人们自然就不会往治理环境上花钱。

(二)环境管理能力不足

应对环境危机必须有相应的国家管理力量，目前这方面还有很大的差距。比较富裕的发达地区在环境管理方面的能力(包括人员素质、技术手段等)相对比较强，监测力量、执法力量、应用法律的能力、严格执法的程序等都比较先进，经济欠发达地区则比较困难，一些地方甚至连完善的监测手段、获取信息的能力都没有，机构非常薄弱，人员的知识结构不能满足工作的需要，因此难以甚至无法为环境管理提供足够的支撑。

如果缺乏足够的环境管理能力，即使环境意识再强，也无法解决环境危机。日本的城市通常有几百个空气质量自动监测点，就设在某个公园或某条街道的角落里，日夜不停地往数据中心输送数据，基本上半个小时就能出一套监测数据，反映空气质量的状况；
公民可以自由地获取这些信息，可以上网查，也可以到监测中心站索要，并打印出来看。这就为整个社会都来关注和治理城市空气污染提供了广泛的基础。同样是拥有几百万人口、几百万辆车的城市，这里的空气质量并没有严重恶化，靠的就是严格的标准，严格控制污染物排放。要让这个标准为广大的公众所接受，就要告之环境状况的严重性。与日本相比，我们确实还差得很远，即使像北京这样的城市，部署的空气监测网点也只有几十个，这远远不够。

改造我们的工作方法

环境保护部的成立，主要是增强了环保力量在国家总体决策中的作用，使国家总体决策更多地考虑到环境的要求和因素，从而把环境的国情——容量有限、生态比较脆弱等——纳入到国家发展规划中进行通盘考虑。加强环保部门的机构建设，并不是要限制经济发展、反对经济发展，而是要通过把环境因素加入国家发展规划，让国家转变发展方式、发展结构，包括技术水平由低向高转化，产业结构由低级向高级转化，使劳动和资本更好、更有效率地结合，使我们的产品拥有更先进的性能，更具有国际竞争力。

面对新的发展形势和环境危机，环保部门应该进行更宏观、更综合、更深入的思考。环保部门过去出于业务本身的性质，总是强调环境的重要性，但这是不够的。环境保护的历史性转变，要求环保部门站在国家全面、综合发展的角度来考虑环境问题。国家要考虑人民生活的改善问题、就业问题等，为此就要提高综合国力，努力发展经济，这就是我们所说的“经济逻辑”或“发展逻辑”。同时，国家也有另外的约束条件，那就是人口多、环境容量小、生态脆弱，所以必须注重保护资源和环境，走可持续发展的道路，这就是我们所说的“环保逻辑”。一个发展的逻辑，一个环保的逻辑，环保部门今后要更多地综合考虑这二者，而不仅仅是站在环保的角度说话。环保部门要追求的不仅仅是保护好环境，而是在保护好环境的同时，使经济实力更快地增长上去。

要做到这些，我们需要解放思想，增强综合思维、宏观思维的能力。我们不但要有坚强的执法和科技力量，而且要有谋略和战略决策的能力，对问题的看法和认识都要比过去更深入，进一步增强从政治、经济、社会、文化、科技各个角度思考环保对策的能力。如果我们看不到这些，如果我们的思维方式不转变，环境的危机就不可能得到解决。

(作者系环境保护部政策研究中心主任、研究员)

要点提示

本文以危机管理为题，讨论环保机构改革后的工作方法。文章认为，我国已经形成历史上范围最广、程度最深、影响最大的环境污染和生态破坏，越来越逼近环境安全的底线。同时，我们在应对环境危机的人才、手段、能力方面却很薄弱。因此，我们急需改造工作方法，应对随时可能出现的环境危机。

编辑心得

面对新的形势和任务，环保部门今后应更多地从发展和环保的角度进行综合考虑，要追求的不仅仅是保护好环境，而是在保护好环境的同时，更好地发展经济。而要做到这些，我们需要解放思想，增强综合思维、宏观思维能力；
尤其是要进一步增强从政治、经济、社会等各个角度，思考环保对策的能力。