WTO在中美贸易摩擦背景下的困局与出路

作者简介：吴棽文（1997-），湖北随州人，国际农业发展基金首席顾问办公室，主要从事国际贸易和跨境投资研究。

摘 要：自2018年开始的中美贸易摩擦让世界贸易形势变得紧张，美国的单边主义政策使世界各国都开始实行贸易保护主义政策，这样的国际贸易环境凸显的WTO创立之时的一些天然缺陷并使得WTO在国际贸易体系中被边缘化。本文首先分析了在中美贸易摩擦背景下的世界贸易环境，并分析了在这种国际环境下，上世纪末建立的WTO的一些机制为何不能应对现在的国际贸易环境。本文认为WTO需要一些变革来解决WTO目前面临的如谈判停滞、上诉机构停摆等困境并借此建立更加稳定平和的国际贸易环境与更适应当前环境的国际贸易秩序。

关键词：中美贸易摩擦;WTO改革;世界贸易秩序

中图分类号：F74 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.15.012

1 中美贸易摩擦背景下的WTO的困局

自2018年3月9日对中国的钢铁和鋁制品征加关税后，中方于同年4月宣布对美国的128种商品征加关税。之后，中美之间贸易摩擦不断升级，许多中外媒体称之为中美贸易战，有人甚至称之为另一种“冷战”。美国几乎已对所有来自中国的商品加征25%的关税，中方也全面反击，对来自美国的商品加征相应的关税。不仅对中国加征关税，美国对其主要贸易伙伴欧盟日本也加征了关税，一时之间，全球贸易保护主义俨然有抬头趋势。尽管受到美国的打压，2019年中国对外贸易再创新高，外贸总额达31.54万亿人民币，国际市场份额也提升至13.1%。同时，民营企业超过外商投资企业成为中国外贸第一大主体，其贸易占比高达42.7%。主要贸易伙伴排名略有变化，东盟超过美国成为中国第二大贸易伙伴，欧盟和日本则分别列第一位和第四位。

直至2020年1月15日，中美第一阶段贸易协定签署，中美间紧张的贸易形势才有所缓解，之后，新冠肺炎疫情蔓延了全球，全球由于疫情的关系，国际贸易网络受到极大的冲击，根据世界贸易组织（WTO）预测，由于新冠肺炎病毒全球蔓延严重冲击世界各地生产经营活动，预计2020年世界贸易下降13%-32%。

许多学者认为特朗普奉行的单边主义政策是中美贸易摩擦产生的主要原因，2019年5月，美国总统特朗普接受福克斯电视台采访时公开声称：由于中国过去的不公平贸易做法，美中磋商所达成的协议不可能是对等的，而是要更有利于美国。特朗普所代表的美国观点中，中美贸易逆差产生的原因是因为中国的不公平贸易行为而非因为中国的竞争优势。

但是实际上，即使并非由特朗普执政，世界贸易自2008年后的低迷，中国产业升级给美国带来的压力以及中美数字贸易上的竞争也让美国压力不断，特朗普的单边主义政策只是让中美之间的矛盾显像化并进一步暴露出WTO这个世界贸易秩序维护者自身的矛盾与面对国际新形势的有心无力。中美贸易摩擦产生的贸易环境背景其实恰恰是WTO由于内部的矛盾所无法应对的国际形势，由于WTO在这些国际议题上功能的缺位，中美贸易摩擦与全球贸易保护主义抬头问题才愈演愈烈。中美间的贸易摩擦实际上是当今国际贸易形势的反映。当今世界贸易形势主要有以下几个特点，这些特点恰恰也是WTO的困局所在。

1.1 全球产业链更紧密的联系与贸易保护主义更盛行

20世纪以来，全世界贸易的最大趋势就是全球化经济的发展与全球价值链的形成。全球的经济变得更加的脆弱与息息相关，2008年的次贷危机就是一个例子，全球几乎没有国家免受其影响。全球价值链使得全世界产业连接在了一起，一个世界范围内稳定的贸易秩序是全世界所有国家的共同利益所在。一个国家对他国采取的贸易限制措施可能因为价值链的影响对本国的相关产业反而带来更大的利益减损。

尽管全球价值链已经形成，但由于次贷危机后全球经济衰退，越来越多国家国内逆全球化主义趋势，在上世纪70-80年代，发达国家作为全球化体系的受益者往往是全球化的鼓吹者与逆全球化的反对者。但是21世纪以来西方国家经济出现持续性的结构性低迷，WTO等多边机制因多哈回合谈判未获得实质性进展而无法灵活对应这些新问题。保护主义不断升级，区域经济合作也遇到各种障碍。

一方面当今全球产业链的联系比任何时候都要紧密，全世界各国贸易量在新冠肺炎疫情前也极其庞大。但是另一方面，世界的主要贸易伙伴，中国与美国政治关系几乎是建交以来最低，各国尤其是美国贸易限制措施水平也是WTO成立以来最高。这种奇特的不平衡现象是中美贸易摩擦下的世界贸易的特点之一。WTO作为世界贸易秩序的维护者本应维护世界贸易链的稳定，但是很显然，WTO由于自身决策机制的弊端尽管作为全球化标志之一，却不能对各国的逆全球化措施做出有效的反应。

1.2 发展中国家的贸易影响力增强与世界贸易话语权的转移

实际上在中美贸易摩擦开始之前，发达国家与发展中国家的分歧已经成为WTO谈判破裂的主要原因。多哈回合的议题是发展，但是越来越多的发展中国家认为WTO并没有对发展中国家在发展议题上有太多的帮助，反而在农业补贴等问题上一直偏袒发达国家，同时发达国家也认为以金砖国家为代表的发展中国家尽管成了世界贸易中的有重要影响力的成员却依然享受着发展中国家的某些优惠。因为在诸多议题上发展中国家与发达国家的意见分歧，多哈回合的谈判以破裂终结。

其实究其根本原因这反映了世界贸易影响力的再分配，总的来说，发达国家从1995年再世界贸易的份额从1995年的80%下降到2014年的44%。中国是其中最受关注的国家，因为中国不仅成了世界贸易的主导方之一还是有着和西方主流国家完全不同的社会主义市场经济体制的国家。此外，由于以中国为代表的发展中国家在美国等国家由于金融危机引发的传统制造业没落的情况下，保持着中高速增长，产业和技术升级并向价值链上游攀升开始蚕食发达国家的高端制造业并使得以美国为首的发达国家的产业空心化显得更加严重。加之发展中国家在信息技术与高新技术领域与美国竞争日趋纪念。这种对传统世界分工秩序的挑战使美国等发达国家感到不安。美国希望通过挑起对华贸易摩擦.以解决经济全球化进程中美国自身调节制度失灵的问题。发展中国家在世界贸易体系中开始挑战发达国家在产业链中原有的地位是贸易摩擦发生的原因之一也是WTO面临的不利国际环境之一。不能调和发展中国家与发达国家的矛盾是WTO谈判无法顺利进行的主要原因之一。

1.3 区域性自由贸易的兴起

在WTO的贸易谈判进展不顺的同时，一个显著特征就是区域贸易协定的快速发展。RTA不仅能够为成员国带来贸易红利，更可以帮助一些大国巩固传统外交联盟和建成新的地缘政治集团。早在20世纪90年代，美欧等发达经济体就开始将RTA作为重要的区域布局手段，引领着区域经济一体化走向，如早期建立的欧盟、美洲自由贸易区、欧洲自由贸易联盟、南方共同市场、安第斯共同体、西非国家共同体等。尽管WTO的规则下RTA是作为一种例外是被允许的，并且在开始的时候，RTA确实为降低世界关税整体水平和促进贸易发展起到了作用。在多边贸易谈判受挫，贸易保护抬头的情形下。RTA受到诸多国家青睐，近年来甚至成为各国对外经济政策的重要组成部分，正在铸就一个新的国际贸易格局和创造一个“意大利面条碗”（Spaghetti Bowl Effect）效应。

但是RTA的发展打破了WTO构建的秩序，一方面RTA形成了区域贸易集团，其復杂的设计构建了复杂的减让体系与原产地规则，这对于WTO的诸多原则与规则是挑战。并且RTA的形成在实质上削弱了WTO建立的多边贸易体系也使得WTO的谈判更加艰难，相比于复杂的难以协调关系的WTO贸易磋商，RTA时间短，程序简单，参与谈判成员更少，矛盾也会更少。但是，RTA与FTA的发展使WTO地位不可避免的下降。并且WTO在其判例中确定了并不对RTA与FTA的内部争议做审议，这使得RTA与FTA内部管理几乎处于WTO监管之外。

RTA作为WTO所允许的最惠国例外却逐步侵蚀着WTO所构建的全球贸易体系，可以预见如果WTO不能很好的推进新一轮的贸易谈判，其部分贸易磋商功能将被RTA取代。数以百计的区域贸易协定使得WTO本来建立的统一的世界贸易体系变得更加复杂，而WTO在RTA盛行的环境下想要推进便会更难。这样的情况将使得WTO陷入一个尴尬的恶性循环。

1.4 数字化贸易的蓬勃发展与传统行业没落

2020的新冠肺炎疫情凸显了数字经济巨大潜力与重要性。实际上，全球范围内的互联网、大数据、云计算等数字经济与数字贸易成为当前不经济的世界经济下的增长点。根据联合国《2019 年数字经济报告》， 数字化交付服务出口额在2018 年达到 2. 9 万亿美元， 相当于全球服务出口的50%， 并仍将处于持续快速增长阶段。

然而一个问题是全世界的贸易协议与政策已经无法对新的数字技术所适用。“数字产品关税” 与“国家安全审查”就是两个极为重要的问题，没有一个稳定的可预测性数字贸易条约会阻碍数字贸易的全球化，也不能很好的平衡政府干预的界限。美国对中国与信息数据有关的科技企业围追堵截，以华为为代表的一系列中国科技企业被美国商务部列入出口管制名单，禁止相关的技术与产品对相关企业的销售。如果没有相关的贸易协定，公司的竞争与全球化之路的风险是不可评估的，建立起一个可预测的相关贸易措施标准是需要的。

尽管全球数字贸易发展迅速，也急切需要数字贸易协议，但是相关的贸易协议还没有产生，尽管WTO一直在组织磋商工作。但发达国家与发展中国家存在着分歧。日本在 2019 年 G20 大阪峰会上推动各方签署 “大阪数字经济宣言” 以正式启动 “大阪轨道”， 但印度、南非和印度尼西亚对数据自由流动等议题持保留态度并拒绝签字，中国则在签字的同时强调确保数据安全、加强数字互联互通、完善数据治理规则、提升数字经济包容性及未来维护发展中国家利益的立场。

与数字经济的高速增长相比，以钢铁行业为代表的传统行业竞争激烈，特朗普对各国的钢铁都采取了加征关税的措施以对国内钢铁行业施加保护。特朗普提出的“美国优先”，“制造业回流美国”等口号其实也反映了传统制造业竞争激烈，并因为制造业的竞争激烈带来了严重的失业问题。

面对世界不景气的传统产业与新兴的数字相关产业，美国与世界上一些国家都推出了促进本国企业发展保护本国产业的措施。WTO对于新兴的数字贸易，并没有具体的数字贸易规则去评价政府的措施。对于各国政府对于本国传统企业的保护措施，WTO由于上诉机构的瘫痪与惩罚机制的缺失也很难促使一些国家改变已经实施的贸易保护措施。WTO在面对新的贸易趋势，明显没有跟上世界贸易发展的脚步。

2 WTO的未来出路

WTO与生俱来的缺陷在中美贸易摩擦这个大背景下更显突出。WTO“协商一致”的民主机制不仅导致贸易谈判难以进行，也是美国可以成功阻挠上诉机构成员选派导致上诉机构的瘫痪的重要原因。

WTO在目前的困局下，需要一场做一些变化救赎自己日渐边缘化的地位，也要利用这些变革缓和中美之间的贸易摩擦和世界紧张的贸易形势。这最终将利于WTO帮助世界建立一个更加稳固的世界贸易体系，创造良好的世界贸易环境。以下几个方向可能是WTO需要改革的方向。

2.1 更好的理清发达国家与发展中国家的关系

WTO首先要使发展中国家的定义更加的清晰，要为发展中国家与发达国家之间的界限设定更清晰的标准，此外或许要设置新兴经济体等概念以更好地描述成员所处的发展阶段。发展的议题应该更多的在WTO中被讨论，因为发展中国家与发达国家之间矛盾的解决对推进WTO议程的几乎骑着决定性作用。

2.2 更加规范的区域贸易安排

区域贸易安排被认为是利于在成员之间消除壁垒，但是如今复杂繁多的区域贸易安排反而成了WTO多边贸易体制推进的阻碍。区域贸易安排需要整合和规范化以推进多边贸易体系的发展。

2.3 决策机制的改进

协商一致虽然是主要的决策方式，也体现了WTO的民主性与协商性，或许基于WTO这一组织本身是基于各个国家“合意”这样的性质建立的，协商一致可能是最适合的方式。但是对于一些程序性的事项，或许需要一些改进以防止组织的正常运行因为某些国家的不满而陷入停滞。

2.4 上訴机构及争端解决机制的改革

美国一直对上诉机构报告的效力问题提出质疑并且阻挠上诉机构成员的人民使其陷入停摆。或许需要建立一个案件评议与表决机制使的上诉机构报告从法理上形成某种规范以保证争端争议解决的某种稳定性。

2.5 贸易救济措施的改革

WTO的贸易救济是一种“既往不咎”的机制，是以授权报复的形式促使成员国采取符合WTO法的措施。但是在遇到成员国尤其是大国采取单边主义贸易政策时，这种机制会因为缺乏威慑力而可能导致整个WTO体系缺乏权威性。未来或许需要找到一种更有效的能促使成员国自觉改正其不合WTO规则的贸易措施的救济机制。

2.6 谈判议题的转变

多哈回合的破裂使得WTO在成立以后除了贸易便利化措施协议与渔业补贴协议没有在贸易协议的谈判上取得什么进展，但是国际数字贸易的发展急需一个国际的相关贸易协定。或许WTO应该先搁置争议较大的农业话题与发展话题，在数字贸易上先寻求突破再反过来推进其他议题的谈判以打破目前的僵局。

3 结论

总而言之，在目前世界贸易局势愈发紧张的情况下，WTO本身面临着总干事提前退休、上诉机构瘫痪、贸易谈判难以推进等窘境，更是对目前的贸易摩擦应接不暇。但正是在这种情况下，WTO更要改革本身的弊病并积极促进各方的贸易对话与贸易秩序的维护以避免在贸易体系中被边缘化的困境。事实上，WTO对于世界贸易仍是不可或缺的，在如今单边贸易措施层出不穷的情况下，应该也只有WTO能担起这个责任去维护世界贸易秩序，恢复贸易秩序的正常化。

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