新发展阶段职业教育实习管理政策的关键目标与落地路径研究——基于《职业学校学生实习管理规定》（2021年修订）的分析
张海平
（深圳信息职业技术学院微电子学院，广东 深圳 518172）
实践教学的改革和发展是职业教育领域焦点问题。实习作为实践教学的主要形式，其教学管理是一个复杂、开放和动态的系统工程[1]，实施难度较大。如何实现科学有效的管理是摆在教育管理者面前的一个难题。为此，教育部曾多次联合相关部门发文，规范职业学校实习教学管理。2021年12月，教育部等八部门联合印发《职业学校学生实习管理规定》[2]（以下简称《2021年修订版》），这是国家层面第三份关于学生实习管理的政策文件。《2021年修订版》修订的力度非常大，仅保留1条原文，其余49条通过修订和新增的方式制定，通过分析该政策文本修订的缘由和概况，并透视其内在的目标追求，从而更好地领悟并落实《2021年修订版》的精神。
近年来，我国职业教育步入高速发展时期，对职业教育实践性的认识越来越深刻，实习成为我国职业院校人才培养方案课程体系中不可或缺的环节，政府层面多个部门相继制定了一系列政策文件对职业教育实践性教学进行引导和规范。
随着我国经济社会进入新发展阶段，数字经济驱动下职业场景变化、岗位需求升级日益加速，职业教育也面临新的发展形势。
1.1 新阶段职业教育发展面临新挑战
当前我国职业教育进入“双高计划”建设的关键时期，产教关系良性互动，校企合作深度开展，职业教育混合所有制改革、特色产业学院、中国特色现代学徒制等一系列新业态开始发挥重要作用，现代职业教育体系对教育教学品质的要求越来越高，对实践教学管理的水平提出新的挑战。
1.2 职教高质量发展需政策动态护航
从2019年1月国务院出台的《国家职业教育改革实施方案》（国发〔2019〕4号）到2020年9月教育部等九部门联合印发的《职业教育提质培优行动计划（2020—2023年）》，再到2021年10月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》，近几年职业教育领域多个重磅文件频出，为职业教育类型特色、同等地位和高质量发展提供了良好的政策环境。
1.3 职教实习管理有待加强
一是存在部分职业院校学生实习“只见顶岗不见培养”现象[3]。接纳学生实习的企业基于经济成本的考量，更多地关注学生在实习岗位上为企业创造的经济价值以及可转化的人力资源储备；
而校方在可供选择的优质企业偏少的情况下，对实习教学的目标追求往往只能妥协。二是存在“有偿实习”等禁止性问题[4][5]。由于实习管理涉及主体多、工作链条长，实习安排加班和夜班、强制实习、收费实习和虚假实习等问题时有发生。三是实习教学管理的效能有待进一步提高。主要表现在政策条文要求僵化、实习标准模糊、沟通成本高和信息技术手段单一。四是实习教学的新形式层出不穷。基于云计算、虚拟仿真和大数据等新一代信息技术，实习的时空界限越来越模糊。
基于以上综合因素，2016年印发实施的《职业学校学生实习管理规定》（以下简称《2016年版》）已不能适应现实对职业学校学生实习的要求。
美国政治学家、行为主义政治学创始人哈罗德·D·拉斯韦尔在他的著作《权力与社会：一项政治研究的框架》中指出：“政策是一种为某项目标、价值与实践而设计的计划”[6]。作为职业教育领域实习教学管理的政策文件，《2021年修订版》修订的力度非常大，其在原总则、实习组织、实习管理、实习考核、安全职责、附则等六章内容基础上，增加安全职责、监督与处理2个章节、12条内容，共计八章50条，其中仅有1条是全文沿用，其它49条都是通过修订或者新增方式制定。另外，发文单位新增工业和信息化部、国务院国资委两个部门，在功能定位上突出“进一步做好职业学校学生实习工作，推进现代职业教育高质量发展”。
如此大的修订力度必然有其远大的政策目标。该文件从实习的本质是教学活动出发，坚持立德树人、德技并修，旨在实现实习教学活动与高质量发展背景下职业教育需求相耦合，其关键目标如下。
2.1 回归职教实习教学活动本质
实习作为职业教育人才培养过程中最重要的实践性教学环节，是职业教育“产教融合、校企合作、工学结合、知行合一”特点的集中体现，目的在于培养学生在真实的工作情景下，把学校教育中所习得的知识与技能转化为职业岗位所需要的综合能力，包括专业技术知识、实践技能和职业素养，其本质是一种教学活动。
长期以来，由于认识不够、资源不足和利益分配等综合因素的制约，部分职业学校和接收实习学生的企业往往忽略实习的教育教学属性。一方面，作为育人“双主体”之一的企业，他们往往基于自身人力资源建设的考量，注重实习教学的经济因素，如果实习的学生无法在该企业留用，企业方就可能会让学生从事简单、单一的劳动，以此来减少企业在培训学生过程中的成本损失，在一定程度上不重视学生全面发展的培养。另一方面，尽管当今教育界已经形成普遍共识：职业教育是一种类型教育，一种跨界的教育，其人才培养过程突出实践性的特性。但是现有的实践教学仍然以生产实践为基础，偏重知识的验证和技能的掌握，家国情怀、规范学习、身份认同、情感态度和创新能力等方面的综合发展常常被忽视。
本次修订的《职业学校学生实习管理规定》进一步强化了学生实习的本质特征，主要集中表现在以下几个条文中：第一章总则第三条明确提出“学生实习的本质是教学活动，组织开展学生实习应当坚持立德树人、德技并修”；
第二章实习组织第十二条规定“实习时间由职业学校根据人才培养方案安排，应基本覆盖专业所对应岗位（群）的典型工作任务”；
第四章实习考核第二十七条、二十八条要求“根据实习目标、学生实习岗位职责制定具体考核方式和标准，考核成绩作为毕业的重要条件，不得简单套用实习单位考勤制度，不得对学生简单套用员工标准进行考核，对受到处理的学生，要有针对性地做好思想引导和教育管理工作”；
同时在第六章保障措施和第七章监督与处理中，相当多的条文都引导各方积极参与实习教学，并为企业和学校提供多重保障和有效激励机制。可见，新的管理规定从实习内涵的界定、实习的组织与考核以及保障措施出发，全方位推动实习教学回归育人的本质，充分彰显了职业教育的目的和特性。
2.2 彰显精细化教学管理新要求
精细化管理是一种文化、一种理念、一种态度，也是一种管理技术。精细化管理是基于常规管理方法、管理思维以及泰勒原理总结出来的一种管理模式，能够有效降低管理所用的资源和成本[7]。实习是职业学校人才培养方案中具有重要意义的一门实践课程，其教学管理涉及政府行政部门、学校、企业、行业、学生和家长，利益相关主体多，教学时间跨度长、地点较分散，实施难度大，简单重复劳动、虚假实习、报酬不合理、强制实习、收费实习和实习专业不对口等问题仍然时有发生，实习教学管理工作面临诸多挑战，精细化管理的要求势在必行。
尽管《2016年版》已经对实习教学的开展做出详细的规定，但是仍然存在一定的不足。在目标管理方面，《2021年修订版》提出更为精准的教学管理目标：进一步规范实习教育工作、推进现代职业教育高质量发展；
在组织与过程管理方面，《2021年修订版》在原来的“19个不得”的基础上增加到“1个禁止、27个不得”，为实习画出更为详尽的“红线”，同时还对部分条款做出精细化的规定，比如第六条中明确规定无违反安全生产相关法律法规记录的年限为3年，第八条中实习岗位与学生实习岗位相近的标准为“原则上不得跨专业大类安排实习”，第十八条中不仅要求学生实习工资原则上不低于本单位相同岗位工资标准的80%，还增加规定“支付周期不得超过1个月”；
在评价、保障和监督管理方面，《2021年修订版》新增了大量的条文，全方位地推动实习教学有序稳定的开展，比如第三十四、三十五和三十六条针对学生实习保险的险种、经费来源、赔付和救治措施都进行了详细的规定。
2.3 满足社会经济发展新需要
不同的生产方式对从业者知识与技能的要求不尽相同，并影响到职业教育实习形态的演变[8]，实习形态的演变势必引发实习管理政策的演变。党的十八大以来，我国经济社会发展进入新的历史时期，国内外环境深刻变化带来一系列新机遇和新挑战，新一轮科技革命和产业变革将成为综合国力的重要推动力量，以人工智能、大数据、物联网、云计算、量子通信等为核心的新技术对供应链、产业链、价值链、创新链和人才链产生前所未有的影响，也对职业教育的发展提出新的要求。《2021年修订版》为满足经济社会的发展需要，对大量的条文进行了新增和修订，比较有代表性的条文有：修订第二条关于实习单位的界定，把校内或园内相关组织纳入其中，这是基于职业院校混合所有制改革、特色产业学院和虚拟仿真实训基地等建设成效，部分校内机构已经具备实习的条件；
新增第十九条关于发生突发事件或重大风险时，按照属地管理要求做好分类管控工作。2020年新冠肺炎疫情发生以来，实习的形态及其管理方式都发生了变化，该条文是针对“后疫情”时代做出新的要求；
修订第二十五条关于学生赴（国）境外实习的相关规定，删除原条文中的“鼓励职业学校依法组织学生赴（国）境外实习”，并对安排学生赴（国）境外实习新增“学校主管部门同意、报省级主管部门备案”审核流程，这与党的十九届五中全会提出的“国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”相一致；
新增第三十七条关于鼓励先进制造业企业、省级“专特精”中小企业、产教融合型企业积极参与校企合作的规定，并在第三十八条和四十条中明确提出要对成效明显的实习单位给予相应激励和纳税扣除补偿，充分体现了国家关于加快解决“卡脖子”难题，发展“专精特新”中小企业的战略决策。
通过全方位的修订，《2021年修订版》进一步为我国职业学校实习教学管理提供重要的政策引导，如何在实施层面促进职业教育实习教学高质量发展成为亟待解决的问题。
3.1 凝聚教育界与产业界的共识
规范对于人类实践活动具有重要意义，规范概念中包含隐性和显性的维度。《2021年修订版》中的具体条文是显性的规范，而其背后多方对职业教育的共识和责任则是隐性的规范。与显性规范相比，其隐性的规范具有更强的主观性、无意识性的特点，在更隐藏更深层次上对实习教学活动产生影响。因此，提升实习教学管理水平更需要教育界与产业界在实习教学的功能与定位上达成共识，在育人学校的公益性和赢利企业的功利性之间达成动态的平衡，从而更好地落实实习教学相关规范。
具体来看，可以从以下四个方面凝聚共识：一是孕育浓厚的职业文化氛围。文化是推动职业教育高质量发展的最深层因素，职教强国自然离不开浓厚的职业文化。实习教学管理涉及主体众多，只有在文化上认同职业教育，才能齐心协力提升实习教学水平。2021年10月中办、国办印发的《关于推动现代职业教育高质量发展的意见》提出的“技能型社会”就是职业文化的具体表征，职业教育的跨界属性注定其要打破社会各组织的边界[9]，政府、学校和企业等多元主体要形成合力，营造人人努力成才、人人皆可成才、人人尽展其才的良好环境[10]。二是各省市教育主管部门应当根据本地的产业布局和职业教育办学情况，进一步出台区域实习管理制度与保障机制，搭建学生实习管理和服务综合平台，协调财政、税务、市场监管、国资委、社会组织和行业企业，建立一站式实习信息供需网络体系和精准服务指南，最大程度减少政校行企之间的沟通成本。三是推动职业教育标准体系的建设，充分发挥标准在职业教育质量提升中的基础性作用。关于实习教学标准，教育部办公厅已于2016年和2018年发布两批顶岗实习标准，涉及高职中职相关专业136个，目前仍然有相当多中高职相关专业空缺，职教本科专业的实习教学标准尚未出台。同时，各职业学校应根据专业实际情况出台学校的实习教学标准，并加强职业教育实习教学标准宣传力度，让产业界参与其中并认同实习教学的内涵与定位。四是推动产业学院等产教融合有效载体的建设。
凝聚教育界和产业界共识的最终目的是让实习教学回归育人的本质，从而推动职业教育发展，为经济社会发展提供高素质技术技能人才支撑。
3.2 持续优化职业教育领域的资源配置
实习教学质量与职业教育领域的资源配置密切相关。《2021年修订版》专门新增第六章保障措施，在实施层面上，应持续优化职业教育领域的资源配置，特别是在实习教学上的投入。只有在优质实习岗位充足、人员配置到位和经费保障无忧的情况下，多方才能从容地落实政策规范，解决实践过程中的难题。具体来说，可以从两个方面来落实：一方面，从类型教育出发，政府相关职能部门应充分认识职业教育与普通教育在资源配置上的区别，在企业资源调配、生均经费拨付、土地资源供给和产教融合制度设计上精准发力，切实改善职业教育的办学条件，整体上提升职业教育各项投入要素总量，为实习教学创造良好的宏观环境；
另一方面，基于产业发展、专业布局以及人才培养模式改革的差异，进一步统筹规划，优化职业教育领域投入结构，不搞大水漫灌式投入。针对不同的地区、不同的院校和不同的专业群，职业教育实习教学的投入也应呈现多样化的特点。比如，对于经济发达的东南沿海地区，应更多地突出企业在职业教育发展过程中需承担的社会责任，鼓励他们积极参与校企合作，提供实习岗位，并给予企业相应的社会荣誉和政策支持；
对于西部地区，则应在生均拨款、人员配置和信息化建设上加大投入。
资源的配置归根到底是多方权责利的表现，只有持续优化配置，才能满足经济社会与职业教育协调发展的需要，满足实习教学规范有效管理和高质量发展的需要。
3.3 打造高素质“双师型”教师教学创新团队
企业指导教师和校内指导教师是职业学校开展实习教学活动直接的实施者、协调者、指导者和评价者，关键要在实践教学过程中形成合适的共同体，这里的“共同体”并非一定在共同空间或者同一时间，在一定程度上可以是比较松散的关系，但是必须要有共同的目标、协同工作的能力以及结构互补的特征，这是杜绝实习乱象、提升质量的根本保证。
《2021年修订版》用“经验丰富、综合素质好、责任心强、安全防范意识高”来要求职业学校和实习单位分别选派人员全程指导、共同管理学生实习，那么校企双方如何来落实呢？一是深化职业教育教师准入机制改革。德国“双元制”职业教育十分注重师资队伍的培养，拥有不同层面的法律保障体系，职业教育提供者准入的门槛较高且要求的资质条件明确。而我国2021年出台的《中华人民共和国职业教育法（修订草案）》规定职业学校的专业课教师、实习指导教师应当“具有一定年限的相应工作经历或者实践经验，达到相应的技术技能水平”，政策弹性比较大。因此应从国家层面制定职业教育提供者的资质标准，坚持学历与实践能力并重，并对取得职业教育教师资格的路径做出明确部署，特别是畅通企业技术能手、社会能工巧匠获得职业教育教师资质的途径。二是推进教师系统培训工作。对于校内教师，职业院校要引导其树立正确的终身学习观，并在师资培训上做系统的规划，全面提升教师的课堂教学能力、组织协调能力、开展校企合作和社会服务能力。对于企业指导教师，他们一般具有丰富的实践经验，但大部分在职业技术教育方法上存在不足，校企双方应加强实习前培训，使企业指导教师切实明确实习的功能、阶段任务和评价体系。三是完善激励保障制度。企业指导教师拥有员工和师傅双重身份，在全程参与学生实习指导和管理过程中，势必付出比普通员工更多的时间和精力。职业学校应协同政府相关部门，建立企业指导教师薪酬补偿机制，对积极参与实习教学管理的人员工作量予以认定，并给予企业或者员工相应的经济激励和精神激励。职业学校还应对在学生实习指导和管理中表现优秀的校内指导教师予以政策上的倾斜，相关工作纳入职称评聘、职务晋升和评先评优考核范围。四是开展深度合作交流。在实践过程中，校企双方的指导教师应同心同向，积极开展技术交流、管理经验共享和效果反馈等工作，形成良好的互动机制，最终打造合适的教学共同体。
3.4 运用信息技术实现数字化质量监控
运用现代化信息技术搭建实习管理平台是有效开展实习工作、提升管理效率的重要途径，良好的信息管理平台能够实现全过程实时跟踪和质量监控[11]。当前职业学校在校生数量逐年递增，实习教学地点较为分散，教师教学任务十分繁重，精细化的管理必须依托新一代信息技术，力求实现实习管理信息的数字化实时采集，并结合实际情况综合研判，从而做出正确决策。
《2021年修订版》在第十三、二十三、二十四和二十六条等条文中对信息的互通共享做出相关规定，涉及政府部门、学校和企业等众多利益相关主体。由于管理理念、组织界限和技术壁垒等众多因素的制约，各地实习教学管理与质量监控的信息系统仍然存在“各自为政、条块分割、信息孤岛”的问题。地方政府教育主管部门要建立健全地区实习信息共享开放管理制度，切实加强统筹协调，明确实习教学信息管理的目标、主体责任、牵头单位和信息技术规范。学校和企业则是实习教学信息链中最重要的节点，双方在纵深发展的紧密型合作基础上，须重视建立信息流的双向流动机制，在具体实施层面，实习教学管理应当依托信息化系统，该系统要有五个突出的特点：首先，契合实习教学管理流程，角色填报、查看、统计、评价、核算和审核功能完备，管理层次清晰，且有迹可循；
其次，集校内实训基地管理、校外实习基地管理和就业创业信息管理于一体，有利于系统化协同管理；
第三，界面友好，开放外部接口，方便企业实习指导教师、监管机构和评价组织使用；
第四，运用云计算、GPS技术，实现个性化移动签到功能；
第五，运用大数据技术，系统依据需求模型对学生实习信息进行数字化分级分类，以支持决策和管理，实现动态预警提醒功能。
实习教学管理是一个复杂、开放、动态的系统工程。多方主体应打破既有组织界限，建立健全校企合作共享机制，充分发挥政府责权配置的行政职能，凝聚教育界和产业界的共识，以实习教学管理为契机，借助新一代信息技术，全面推进职业教育治理体系和治理能力现代化，切实提升高素质技术技能人才培养质量。
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