国有企业混合所有制改革面临的困局与对策

陈逸

国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式。十八届三中全会以来，国有企业混合所有制改革取得了积极进展，逐步成为本轮国企改革的重要突破口。同时也要看到，目前许多国有企业在实施混合所有制改革的过程中，仍面临一些困局，存在一些值得重视和思考的问题。

一、政策落地不到位，不会用、不敢用、不想用的问题突出

2015年8月24日，中共中央 国务院印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》，将发展混合所有制经济作为国有企业改革的重要环节进行专门规定;2015年9月23日，国务院印发了《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，对混合所有制改革提出了明确要求。国资委会同相关部门制定出台了一系列混合所有制改革专项政策，相继印发了《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》《企业国有资产交易监督管理办法》《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》《中央企业实施混合所有制改革有关事项的规定》《关于深化混合所有制改革试点若干政策的意见》等。这些文件的出台，将党中央、国务院的精神细化成指导混改实践的操作规范和持续，建立了完善的国有企业混改政策体系。但在实际操作过程中，许多国有企业特别是基层企业对政策心存疑虑、不理解甚至不知道，不会用、不敢用、不想用政策的问题突出，这是导致混合所有制改革成效难以达到预期的主要原因。

二、改革认识不到位，“為混而混”和踌躇不前的现象共存

当前，许多国有企业对适合混合所有制改革的对象和目标认识不清。一方面，一些企业没有对混改开展系统论证研究，改革项目主要由所属子公司提出，缺乏对企业所处行业、领域以及整体发展战略的全面系统分析，也缺乏对具体改革项目的必要性研究，存在“为混而混”的现象，个别企业将混改理解成获得特殊政策待遇的途径，如申请实施员工持股、取消或突破工资总额限制、减少对干部的考核管理等，并希望在操作上绕过国有产权交易、资产评估等国资监管程序。另一方面，有的国企不敢跟民营企业打交道，担心引入合适的战略投资者难度大，或担心引入社会资本后增加了制衡，不适应新的运营机制，还有的企业管理层担心在容错机制不明确的情况下，混改容易带来国有资产流失的质疑，导致相当一部分国有企业在混改问题上踟蹰不前、迟疑不决。

三、改革执行不到位，“一混了之”、“以混代改”、“重混轻改”的情况普遍

不少企业将引入战略投资者作为混改的全部内容，仅仅实现了股权层面的“混”合，没有推动经营机制层面的“改”变。突出表现在：一是有效制衡的法人治理结构尚未形成。不少企业引入战略投资者后，一把手说了算的问题依然突出，“三会一层”职责仍不清晰，董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利未得到充分发挥，民营股东未有效参与公司治理和企业管理，缺乏话语权。二是灵活高效的市场化经营机制尚不完善。一些企业引入优秀民营战略投资者后，没有真正借鉴和引入民营企业的市场化经营机制，仍然采用国有企业倾向于行政化的管理方式，特别是在干部能上能下、员工能进能出、收入能增能减等方面，没有实质性突破。三是“改”的过程面临审批壁垒。一些基层企业有引入战略投资者、推动转换经营机制的改革构想，但上级企业在审批和管理子企业时，对于混改相配套的重大决策、选人用人、薪酬分配等重大问题不研究、不放权，采取与全资企业相同的管理方式和尺度，而不是定位于国有资本投资者的角色，导致混改存在一定的“中梗阻”，难以真正执行到位。

四、问题研究不到位，混合所有制改革一些重大配套问题还没有完全弄清

一是混合所有制企业如何监管的问题。国有企业开展混改后，现行的国有资产监管政策是否全部适用？在监管政策执行过程中，如何准确把握好“度”，以确保既充分发挥国有经济控制力，又充分发挥民营经济活力？二是混合所有制企业党建的问题。混合所有制企业要不要加强党的建设？如何加强党的建设？依据什么政策来开展党建工作？这些问题需要深入研究，给出答案。

面对以上困局，笔者研究提出以下对策：

（一）牢牢把握正确的混改方向和目标

多次强调，改的革目标不是私有化。《关于深化国有企业改革的指导意见》明确指出，稳妥推动国有企业发展混合所有制经济。坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，成熟一个推进一个。混改既要大胆推动，也要严格按照有关政策规定，确保合规。

（二）在中央企业层面研究建立保障混改落地的工作机制

鼓励更多中央企业结合实际，出台混合所有制改革有关规定和操作指引，特别是对混合所有制企业采取不同于全资公司的差异化管理方式、加大授权放权力度的同时提高监管的约束力、指导和推动混合所有制企业切实转换经营机制等方面作出明确规定，使得基层企业混改工作有章可循、有规可依。

（三）加快推进面上混改

进一步加大混改推动力度，特别是以国有资本投资、运营公司所属企业、创建世界一流示范企业出资企业，以及“双百企业”等试点示范企业为重点，加快推动混改，培育一批“混改尖兵”。

（四）加快转换混合所有制企业经营机制，真正实现“完善治理、突出主业、强化激励、提高效率”的要求

从中央企业、地方企业中挖掘总结一批混改后完善治理、转换机制方面成绩突出的典型经验，在全国推广。推动混合所有制企业在完善股权结构，改革选人用人和激励约束机制等方面狠下功夫、深耕细作，真正增强企业活力。

（五）扩大重要领域混合所有制改革试点范围

在总结前三批试点经验的基础上，严格按照相关政策规定，推动第四批混合所有制改革试点工作顺利推进。在试点过程中，积极总结重要领域混改在股权设置、机制建设、监督措施等方面与一般竞争性领域的特殊性，确保既增强活力，又保持控制力。

（六）继续深化国有控股混合所有制企业员工持股试点

积极总结首批员工持股试点的成熟做法，形成可复制、可推广的经验。在此基础上，严格按照《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》的要求，在更多符合条件、有改革需求的企业，推广应用试点经验。

（七）切实强化混合所有制企业党建工作

在混改过程中要坚持“四同步”，确保实现体制对接、机制对接、制度对接和工作对接，绝对不能因为混改消弱党的建设，必须在混改中突出党的领导，突出从严治党的要求。特别是混合所有制企业党的建设如何实施，如何更有效的落实，应从国家层面尽快研究，出台明确的政策。

（八）加强混合所有制改革的全过程监督

加强混过工作评估问效，确保改革严格依据程序、规范操作，做到稳妥有序推进，坚决防止利益输送和国有资产流失。

（九）加强政策解读、宣贯工作，准确、全面抓好相关政策的落实落地

组织更多国家层面的专题政策解读和宣贯，针对有些企业在混合所有制改革方面的认识误区，一一释疑解答、作出应答，既要增强国有企业特别是基层企业知道政策、理解政策、使用政策的能力，也要提高其想用政策、敢用政策的动力，真正解决踌躇不前、迟疑不决的问题，打通改革的“最后一公里”。

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