西方国家公共服务供给改革模式的演变与启示
李珊珊
摘要：西方国家公共服务供给改革大致经历三个阶段：传统官僚制阶段、新公共管理阶段以及合作治理阶段，延伸出公共服务供给的三种模式：权威型、竞争型和合作型，并结合西方国家公共服务供给改革的实践，为我国的改革提供启示：一是要立足于中国的基本国情;二是完善公共服务供给的法律法规，健全公共服务供给的监督机制;三是建立健全以公共服务为导向的公共财政支出体系;四是建立公共服务供给的协调机制，实现多元主体有效协作。
关键词：西方国家;公共服务供给;合作治理;多元主体
一、引言
随着政府职能转变进程不断加快，公共服务的供给越来越注重质量和效率。当前，我国进入社会主义的新时代，主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，说明公民的精神文化需求日益增长，且呈现出多元化的特点，如何为公众提供高质量、高效率的公共服务是新时期党和政府的工作重点。西方国家公共服务供给改革已经取得丰硕成果，对其进行梳理与归纳能更好把握我国公共服务供给改革。
二、西方国家公共服务供给改革的模式
公共服务供给的主体不同产生了不同的模式，延伸出三种公共服务供给模式：一是以公共利益为目标、权威为运作方式的政府主导的服务模式——权威型;二是以个人利益最大化、以竞争为机制的市场主导的服务模式——竞争型;三是整合政府、私人部门、非营利组织三种力量的服务模式——合作型。
（一）权威型供给模式
这一模式处于传统官僚制阶段（20世纪初到70年代），其理论基础是“组织理论之父”马克斯·韦伯的官僚制理论，强调政府的本位作用。在权威型模式中，政府在提供国防、国家安全、法律秩序等纯公共服务供给方面具有很大优势。与此同时，政府几乎垄断了从生产到服务的所有工作，在这个过程中既充當公共服务的生产者，还充当公共服务的供给者。
然而，由于政府的服务方式存在结构的一体化和单中心性、提供方式的垄断性及其导致的消费者的被动性等特点，权威型供给模式也存在着一些劣势：一是政府管理和服务成本过高，公共财政压力过大;二是政府高度垄断，导致公共服务供给的效率低。
以美国1929年经济大萧条为例，这次危机给美国经济带来了前所未有的冲击和伤害，例如，银行面临倒闭，企业濒临破产，国家生产急剧下降，失业人数大大增加，人民生活水平也急剧降低。在全国都陷入困难之中，民众对改革的呼声越来越大。在此背景下罗斯福政府上台，奉行主张国家干预的“凯恩斯主义”，推行新政。主要包括：颁布了《农业调整法》，提倡减耕减产，并为这些受损失的农民提供补偿;政府组织大力修建水库等公共工程，为失业人群提供工作;推行“以工代赈”，将有能力进行劳动的人投入到政府投资建设的基础设施工程，建立了完整的社保制度，为退休工人发放养老金和社会保险，失业者、残疾人等都有一定程度的社会补助等。一方面，这次新政调节了社会生产，缓和了社会矛盾;另一方面，这次改革给政府造成了巨额的赤字开支，政府财政负担沉重。
（二）竞争型供给模式
20世纪70年代末80年代初，以“重塑政府”、“再造公共部门”为口号的新公共管理运动在西方国家掀起，将原为企业管理中的市场和竞争机制引入到公共管理领域中。竞争型模式包括以下三种类型：私有化模式、外包模式以及公私伙伴关系模式（PPP）。
1.私有化模式
私有化是公共服务的产权由公共部门向私有部门转化，政府完全撤出公共服务的生产和供给，私人部门成为服务生产和供给的“责任人”[1]。在这种模式中，政府通过特许或者优惠政策吸引私人部门进入到公共服务领域。私人部门按照市场的规则进行操作，负责生产、经营、供给的全过程。
以英国为例，1979年撒切尔夫人上台后，极力反对奉行国家干预的“凯恩斯主义”，大力推行私有化改革。改革首先从出售国有企业以及国有企业的股份开始，接着将供气、供电、供水等公用事业转化为私有。在医疗制度改革方面，引入竞争机制，加大对私有医疗机构的补贴和扶持力度，并鼓励其相互竞争;在社会保障改革方面，政府依靠转移负担来进行改革，将工伤、疾病等支付转移给企业2。除此之外，撒切尔政府还出售公房，并减少对公房建设的补贴。这些改革措施在一定程度上减少了政府的公共财政支出，分担了政府的财政负担。
2.外包模式
外包（指合同外包）主要是指政府与私人部门通过建立委托-代理这种关系，政府负责产品和服务的供给、私人部门负责产品和服务的生产，以降低成本、提高效率。在这种模式下，政府确定公共服务的基本要求和标准之后，通过对外进行招标，并由中标的私营企业进行生产公共服务。
以美国为例，在实际运作过程中，美国联邦政府公共服务外包主要集中在环保、宇航、能源、交通等领域，这些公共领域的工作基本上都交由承包商来做。相关研究表明外包与仅仅依靠政府提供服务相比，节省了大量成本，提高了公共服务的效率。
3.公私伙伴关系模式
公私伙伴关系是“公共部门和私人部门长久的合作，共同生产产品和提供服务，并承担产品和服务的风险、成本和资源”[1]。该模式强调公司部门收益共享、风险共担，且双方合作的长期性，提高公共服务的效率和效益。
20世纪90年年代以前，北欧福利国家的公共服务被政府高度垄断。1993年欧盟颁布一体化竞争法，明确规定卡特尔合作及滥用统治地位被视为“非法”。此后，北欧各国政府也开始探索将市场竞争机制引入公共服务领域，积极开展公私合作[1，2]。在社会财产关系方面，政府将关键的公用事业仍由政府管理，其他的则主要由私营企业来经营。有关数据显示，公有企业与私有企业生产的公共产品和服务大约各占一半。在企业层面，公有资本和私有资本相互融合，尤其从上市公司的股权结构来看，公私资本均占有相应的份额，便融合为一种混合所有制企业。这些企业具有收益共享、风险共担等优势，这种“伙伴式”的混合经济也体现了双方合作的长期性，能够长期且稳定地提供公共服务。
总之，竞争型模式将市场竞争机制引入到公共服务领域，优化配置资源，降低成本，提高效率。对政府而言，最大的优势就是减轻了政府的财政压力。对于私人部门而言，私人部门在公共服务领域并不需要投资，仅仅生产和提供服务即可，并在这个过程中获取利润。对公众而言，公众有更多机会去选择高质量的公共服务。由于私人部门追求利益最大化，在实际的运作过程中，盲目崇拜市场的竞争模式也有一些弊端：一是在公共服务分配不均衡，由于强调效率至上的原则，而往往忽视公平，弱势群体公共服务供给不足，不利于社会稳定;二是产生腐败问题，由于公共服务市场化之后，在争夺政府授予的特许权和合同时，缺乏有效的監督机制，出现滥用职权的情况。
（三）合作型供给模式
合作治理是西方国家公共服务改革的新趋势。“治理”一词由世界银行在1989年首次提出，此后，便应用于公共行政领域。政府作为公共服务供给的责任主体，在官僚体制下，难以回应公众的多元需求，效率十分低下，引发政府失灵;为了解决政府失灵，民营化改革后，便将市场竞争机制引入在公共领域，但市场主体本身固有的特质与公共服务相抵触，使公共服务供给中不公平现象存在，造成市场失灵;非营利组织参与公共服务的供给在一定程度上缓解了市场失灵带来的压力，但由于其在公共服务供给中的非专业性、“家长制”作风等弊端，导致“志愿失灵”。为了解决公共服务供给中的政府失灵、市场失灵以及志愿失灵，合作型模式应运而生。
合作型模式以协同理论为基础，有效整合政府、私人部门、非营利组织的力量，针对不同的领域，采取不同的手段，各个部门扬长避短，发挥各自的优势，整合社会的资源，降低公共服务供给的成本，提高公共服务的效率和质量，更好地满足公众多元化的需求，促进社会稳定和可持续发展。
三、对中国公共服务供给改革的启示
（一）公共服务供给要立足于中国的基本国情，是构建中国特色公共服务供给模式的首要前提
公共服务的供给会受到经济、政治、文化、社会和环境等多方面因素的影响，这就要求在学习和借鉴西方国家公共服务改革的经验时，要立足于我国的基本国情。首先，公共服务供给要与经济发展相适应。经济发展水平是公共服务供给的根本保证，只有足够的经济基础才能提供优质的公共服务;其次，公共服务供给要与社会发展相适应。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人。因此，政府在向社会提供公共服务时，要“以人为本”，根据社会的需求，改善民生，化解社会矛盾，促进社会和谐稳定;最后，公共服务供给要与历史文化相适应。在中国的历史文化中，“和”占据着重要地位，社会的和谐稳定一直是古仁人的追求和目标。公共服务的供给有利于促进社会的和谐稳定，且与中国的历史传统相符。
（二）完善公共服务供给的法律法规，健全公共服务供给的监督机制，是公共服务供给改革的制度保障
完善相关的法律法规，是公共服务供给的重要保障。中国的公共服务供给改革首先要有一个稳定的法律和政策环境，这就要求必须加强法制建设。首先要明确责任主体的职责与权限，做到该管的要管好、不该管的不要管;其次，应规定公共服务供给的原则、标准以及财政制度，从而做到有法可依。
由于公共服务市场化后职责界限存在不明确问题，监督力度不足，表现在政府内部监督流于形式，公众监督不力，出现寻租腐败问题。因此，需完善公共服务供给的内外监督机制来保证公共服务健康供给。从政府内部监督来看，建立公共服务监管委员会，建立起公共服务的问责制，并自觉接受人民的监督;从政府外部监督来看，设置领导信箱，电话等举报监督方式，保障公众的知情权与监督权;同时，在新媒体时代下，公众还可通过电视、微博、微信等大众传播媒体进行舆论监督。
（三）建立健全以公共服务为导向的公共财政支出体系，是公共服务供给的重要支撑
当前，我国公共财政支出十分不合理，主要表现在：医疗、教育、文化等基本公共服务的财政支出少;东部发达地区财政支出多，西部贫困地区财政支出少;城市多，农村少。因此，合理统筹公共服务财政支出是尤为重要的，不仅能推动基本公共服务均等化的实现，还能增强政府的公共服务能力。通过深化财税管理体制改革，坚持公共财政支出责任与财政能力相平衡的原则，严格按照基本公共服务均等化标准计算各级政府所需的财政资源，并通过系统规范的转移支付实现公共财政资源的合理配置，为公众提供高水平的公共服务。
（四）建立公共服务供给的协调机制，实现多元主体有效协作，是公共服务供给的重要途径
政府是公共服务供给的责任主体，在公共服务供给的过程中起着基础性作用，但这也不等于公共部门包揽所有公共服务，仅仅依靠政府或市场等单一主体已无法满足人民日益增长的公共服务需求[3]。公共服务的基础在于协作，打破政府在公共服务供给中的垄断地位，建立公共服务供给的协调机制，不断扩大其他参与主体，并构建政府、市场、非营利组织等公共服务供给多体的网络合作，最大限度地调动各方面的积极性，实现资源的优化配置，以更好地改善公共服务。
参考文献
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