破解社会组织参与公共治理信任之困的举措
徐一帆
摘 要：当前，我国社会组织参与社会治理仍处于初级阶段，社会组织的数量虽不断增多，但发展不平衡，整体水平还不高，难以满足当前社会治理的需要。其中，社会信任不足是制约我国社会组织健康发展的根本原因。鉴于此，本文以江苏省苏州市蝴蝶妈妈社工服务社为例，以社会资本理论中的信任理论为理论基础，对苏州市蝴蝶妈妈社工服务社遭遇的信任困境及破解方法进行案例分析，从受益方、委托方、受托方三方面分析社工服务社遭遇信任困境的原因，并从政社关系信任、社会组织与公众之间的信任、社会组织内部信任三方面给出信任重塑的建议。
关键词：社会组织；
公共治理；
信任；
蝴蝶妈妈社工服务社
一、背景概述
黨的十八届三中全会明确提出将完善和发展中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，进一步推动了社会组织的发展。民政部办公厅关于印发《2019年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》的通知，支持社会组织发挥社会服务功能。在深化改革与政策支持的背景下，我国社会组织不断发展壮大，积极参与公共治理，为服务社会作出了巨大贡献。与此同时，社会组织在参与公共治理的过程中也遇到了很多困难，如何有效克服治理困境，真正承担起公共治理的责任，是当前各类社会组织必须面对和解决的现实课题。
新冠肺炎疫情暴发后，为响应民政部鼓励和规范社会组织参与疫情防控的号召，江苏省苏州市涌现出一批典型组织。例如，苏州市蝴蝶妈妈社工服务社（以下简称“服务社”）从线下线上多个渠道，在心理疏导、物资捐赠、科学防控、志愿服务等多个方面作出了自己的贡献。但在开展服务的过程中，服务社遇到了来自居民、社区及组织内部员工三方面的信任困境。面对困境，服务社在持续的服务过程中，逐渐探索出自己的解决方式，破解了信任危机。
二、社会资本理论之信任理论
美国哈佛大学教授普特南强调要发挥公民参与的实际功效，必须构建良性的社会资本。而良性的社会资本，“诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”[1]。社会资本的首要内涵是信任，而信任，依据李超平和鲍春梅的观点，是指一方假设另一方的行为不会损害其利益的行为的假设、期望或信念[2]。信任在衡量社会资本的过程中起着重要作用，是一个社会组织与其他组织联合形成组织网络、建立共同行为规范、产生较大社会影响力的重要支撑[3]。由此可知，社会信任不仅是社会组织开展活动、促进发展的前提条件，而且是构成社会组织参与公共危机治理合法性的重要来源[4]，取得社会信任于社会组织而言至关重要。
心理学、社会学和经济学等多个学科领域对于信任理论都有所探讨。最早，心理学家研究了信任对人际关系的影响，认为信任是个体内部较为稳定的心理信念或特质，关注的重点是个人的心理状态及对环境的反应。经济学家从委托代理理论出发，认为信任指的是行为者是否敢在承担风险的情况下自愿转让资源或资源控制权，信任可以减少监督和惩罚的成本[5]；
社会学家将信任定义为由人际关系中的理性算计和情感关联决定的人际态度。社会学家和心理学家多关注信任的非理性成分，而经济学家认为信任是可以计算的，是一种理性行为，忽视了信任的非理性因素和情感性[6]。
另外，学者基于不同的逻辑划分依据，对信任进行了不同维度的划分。本研究主要采用如下几种划分方式：
从信任的对象来分，萨科将信任分为契约型信任、能力型信任和善意型信任[7]。具体来说，契约型信任是委托方和受托方之间的一种信任，而委托方和受托方的信任由契约维系。能力型信任是一方按照对方的要求和预期完成特定的行为的能力，它是对一个组织进行价值评估的重要内容。善意型信任是指因为善意而产生的信任，这里所指善意，包括共同的信任、同情等。
从信任的作用机制来分，王通将政府与社会组织之间的信任分为起点信任和过程信任：在起点信任中，政府对社会组织的治理是理性选择、规避风险、收益最大化；
而在过程信任中，政府与社会组织更多是合作治理关系[8]。
从信任的层面分，徐贵宏将信任分为计算型信任、关系型信任和制度型信任[6]。计算机型信任是基于理性的选择，即当信任行为的可能获利大于可能损失的时候，双方产生的一种信任。关系型信任属于感性信任，即合作双方之间相互进行感情投资，以良好的互动建立信任。制度型信任有两种情况：第一种情况是对于制度本身的信任，认为制度本身是良好的；
第二种是对执行人或者组织的信任，认为制度能被他们很好地执行。本研究从上述不同类型的信任入手，分析服务社与居民、社区、员工三方产生的信任困境，并提出相应的解决措施。
三、苏州蝴蝶妈妈社工服务社参与社区服务遭遇信任困境的原因
社区、社工组织与居民之间存在委托与受益的关系，即社区是委托人，社工组织是受托人，居民是受益人。因此，社区、居民与社会组织之间信任关系形成的涉及因素主要有以下四点：委托方、受托方、受益方，以及三方关系的互动过程及机制。本研究便从如下四个方面阐述服务社参与社区服务遭遇信任困境的原因。
（一）委托方：社区治理生态的先天桎梏
1.风险规避下的制度约束
一方面出于自身人员不足的需求，社区希望社工机构提供帮助和服务，另一方面社区未能明确社工职责，导致社工主动性、积极性受到限制，自主性得不到发挥。由此看来，社区对社会组织的重要性已有所认知，但职责划分不明确导致社工难以辅助社区开展工作。这一信任困境，实质上是社区希望得到社会组织的帮助，同时尽力降低可能存在的风险，减少给自身带来的一些损失。
2.主观臆断下的依附型关系
在一些项目和活动方面，社工组织几乎完全依赖于社区支持，其发展的关键在于资源的给予。有了依赖，就会产生信任，社区与社会组织双方形成了依附型信任关系，这导致社会组织有时在缺乏报备的前提下独自开展服务，造成应对危机时较为混乱与失序，影响救助效果。
（二）受益方：社会公众认知、心理方面的困境
1.认知障碍
信任以认知为基础。根据徐贵宏的观点，“信任是一个认知概念，信任（或不信任）他者都包含了这样一个假设，即我们拥有关于他者的相关知识”[6]。信任基于对另一方的了解而建立，因此如何获取公众的认知是取得其信任的第一步。案例中，服务社明显存在宣传不到位的问题，对居民来说，蝴蝶社工是“陌生人”，这导致居民视蝴蝶社工为危险因素而非帮助者。
2.部分居民对社工不信任
一方面，部分居民强烈质疑社工的身份，对其心生抵触；
另一方面，对社工提供服务能力存疑。居民对社工不信任，也就不愿意配合社工開展相关工作。
（三）受托方：社会组织优势传递不足
1.社会工作的知名度不高
社会工作本身具有公益性、服务性等特征，多以为群众提供无偿服务与帮助为宗旨，但由于其在我国属于新兴行业，即使是在社会工作服务较为发达的长三角地区，居民对社工的了解也不够深入。
2.专业标识缺失
蝴蝶社工均有对口专业，对于提供社区服务既有经验也有能力，却频频遭到居民的质疑，其原因有以下两点：首先，由于对社工身份存有疑虑，居民极易产生对其服务质量和服务能力不信任，给心理援助服务带来困难；
其次，社工服务的专业性需要一定的时间才能体现出来，这就阻碍了蝴蝶社工工作的开展。
3.服务社内部的凝聚力较弱
服务社的内部不信任主要表现在两方面：其一，自身的贡献与付出难以得到受助者的反馈与认同，导致对自身价值、组织发展等方面的怀疑；
其二，服务社内部的承诺并没有完全兑现，导致社工对组织产生不信任。
（四）三方互动机制缺失
服务社与社区、居民之间需要有完善的互动机制作为支撑，在三方互动运行过程中，长效互动机制虽然已经建立，但在执行过程中还是存在许多问题，这主要表现在以下三方面。
1.沟通机制不畅
社会组织和社区沟通的实现有赖于良好的沟通，主要可以分为两种：第一种为正式沟通渠道，如直线型沟通、链式沟通等，其特点为简单易行、速度快、成本低；
第二种为非正式沟通渠道，如单线式、留言式等，这种方式相对灵活。案例中，社区对服务社知之甚少，蝴蝶社工在开展心理服务前也没有提前通知居民。此外，街道社区也没有对居民进行关于心理援助服务的详细说明和服务介绍，未做好服务社、居民、组织方三方对接工作，正式沟通缺乏。在进行垃圾分类值班工作时，也因未提前做好充分的沟通使居民质疑社工身份的合法性，继而引发纠纷。
2.共管机制没有落地
在倡导多元合作治理的背景下，社区理应与社会组织形成平等合作的信任关系，双方协商进行治理，共同提供公共服务。但现有机制下，社区与社会组织如何合作、双方各自的职责是什么，都还模糊不清，二者的共管机制有待落地实施。案例中，蝴蝶社工也和社区产生了职责模糊不清的问题，蝴蝶社工不清楚哪些该做、哪些不该做，社区也不明确哪些应该放手、哪些要社区来管，其实质还是共同管理的边界没有划分好。
3.培育机制不够细化
社会组织作为公共治理的主体之一，完善的培育机制是其发展中必不可少的关键因素。服务社由于存在培育机制不够细化的问题，致使组织也面临着信任困境。其一，管理制度不健全。关乎社工去留的管理制度，诸如薪资制度、绩效考核制度等不健全，不利于培育员工，更不利于其工作积极性的发挥。其二，风险应对机制不完善。面对突如其来的公共危机，由于缺乏完善的风险应对机制，未做好风险预案，且缺乏应对经验和抵御措施，导致工作的开展十分被动。其三，协调各方的机制不完善，服务能力有待提升，不能保证社区、居民等多方主体共同发挥作用以形成协同效应。
四、苏州蝴蝶妈妈社工服务社信任重塑的途径
（一）社会组织与社区的信任重塑：过程信任对起点信任的迭代更替
蝴蝶社工与社区之间的信任关系经历了从“起点信任”到“过程信任”的演进过程。在此期间，双方都为加强彼此间的信任关系做出了努力与尝试。
1.基于社区对社会组织认知和期待的起点信任
实用论认为，社会组织具有培育社会资本、创造就业等实用价值；
场域论认为，我国社会转型带来社会交往秩序的扩张，发展社会组织是一种必然。在此背景下，社区对社会组织的重要性有所认知，开始正视社会组织在治理中的重要作用，同时对社会组织的功能也有所期待。要实现社会组织从起点信任向过程信任的转变，达成其由依附关系向平等合作关系的转向，关键在于社区要明确双方职责。在本案例中，社区最终和机构达成了契约，在蝴蝶社工提供优质服务、严守服务规范的前提下放手让其开展部分活动，弥补了管理规范上的欠缺，推进了双方关系的发展，缓和了信任困境。
从长远发展来看，起点信任可以认为是社区对于社会组织的认同。要想取得起点信任，社区应在制度上接纳社会组织使之成为社区服务的一部分；
在资格认同方面，社区需要加强对服务社人员专业能力的认可，使服务社人员在得到信任的情况下更好地完成工作。在服务社实践过程中，社区应当减少防范性管理，放权让服务社充分发挥活力。
2.过程信任：社区与社会组织间的合作关系
社区利用公共资源提供公共服务，社会组织以社会公信力为基础，发挥公民社会作用，最终实现资源优势互补。从服务社看，薄弱的“起点信任”难以维持双方的长远合作。因此，在合作中发挥社会组织的自主性是运行机制形成正向期望的关键。
社区应完善相关规章制度，加强对社工组织的指引和支持，促进社工组织良性发展。社会组织也要经常开展调研活动，总结实践运行中的经验教训，反过来为社区制定相关制度提供可行的数据支持和现实依据。另外，社区应建立规范的评估机制，细化每一项评估制度，防止在评估过程中出现标准不一、流程混乱等问题。再者，加强对评估机制的监督管理，让民众和媒体参与评估的过程，保证评估公开透明。
本案例中，蝴蝶社工在后期通过自身的优质服务、与社区的有效沟通赢得了社区的认可，在一定程度上取得了服务的主动权。同时，社区也能在后期放手让蝴蝶社工开展服务，保障了社会组织的自主性。在双方的努力下，信任关系得到了良好转变，即从初期的社工组织只能依附于社区的“起点信任”关系，到后期社工组织可以自主开展活动、与社区平等合作的“过程信任”关系。
（二）社会组织与居民的信任重塑：能力型信任与善意型信任的培育
本案例中，服务社作为一家非营利性组织，其成立初心便是服务于民。成立以来，其所提供的服务以方便居民生活、提升其生活品质的公益类活动为主。培育彼此间的情感是巩固信任关系的软性措施，蝴蝶社工通过协调沟通、恒久服务与居民建立起情感链接。抗击新冠肺炎疫情期间，蝴蝶社工秉持“居民为本、健康第一”的服务理念，以及以居民为中心的善意信仰，赢得了居民的认可，实现了理念契合，使双方产生良性关系，以情感筑起善意型信任。此外，工作价值是获取能力型信任的重要因素，蝴蝶社工通过展示心理学证书、使用专业情绪疗法等，体现出较高的专业素养，达到居民等受益人的预期，进而形成能力型信任。善意型信任与能力型信任的共同作用，破解了社会组织与居民“委托—受益”关系中的信任困境。
（三）社会组织内部信任重塑
根据组织生命周期理论，在社会组织成长的过程中，创业、聚合、规范化、成熟、再发展或衰退阶段必然会面临不同的现实情况。在规范化时期，面对内部社工的信任困境和可能存在的外部竞争危机，蝴蝶社工选择通过建立正式制度规范和非正式制度规范来减少员工对组织未来的担忧，提升组织凝聚力。同时，通过信息公开、招募人才、寻求企业合作的方式扩大资金来源，以应对可能到来的竞争危机。
1.正式制度规范与非正式制度规范的建立
社会资本理论认为，规范能促进群体内的合作，有效规范是一种作用很大的社会资本。制度规范有利于维护社会组织秩序，有效减少秩序风险的产生，并且制度规范还能对组织管理及运行进行有效约束。
为消除员工对于组织未来发展的担忧，机构革新制度，减少管理层级，建立开放、平行的组织结构；
通过建立奖惩制度、考勤制度，使资源和人事分配、项目开展按照标准化的流程公开、公正地进行；
通过完善绩效考核制度、薪酬制度，使组织成员获得较高的安全感和价值感，提升其工作积极性。
另外，应当注重营造良好的组织文化氛围，作为非正式的制度规范。本案例中，服务社针对情绪困境，通过组织团建的方式，营造以奉献精神为核心的组织文化氛围，增强组织成员对社工服务的认同感。通过表彰会为组织成员提供可供效仿的榜样，以此来激励和促进全体成员对组织文化的认可与追随，为组织积累了非正式制度规范社会资本。
2.化解竞争危机：保证信息公开透明，完善内部管理制度
一方面，对于蝴蝶妈妈这样的非营利性社会组织来说，社会组织和公众、社区的合作是建立在彼此信任的基础上的，而要取得各方的信任，最重要的前提就是保证信息公开透明。服务社在官网、官方公众号上及时披露资金的使用情况，保证组织阳光运作，主动公开地接受社会监督，赢取了社会信任。
另一方面，服务社完善内部管理制度，提高组织的知名度，吸引优秀社工。通过加强自身内部管理和品牌建设提升自身能力，赢得公众更多的关注。此外，社会参与越广，越能帮助社会组织提升其社会资本，扩大组织知名度，塑造自身的良好形象，而且能得到社会各方的支持。社会资本中的扩大参与网络实质上就是要处理社会组织、社区、企业、公众等多方合作治理的关系。机构将积极与社区、企业互动，不仅通过提升自身组织的品质服务获得社区的帮助，而且寻求与企业的合作关系，借助企业的力量来促进自身发展。最后，要拓展资金来源，大力宣传自身优势，打造品牌项目，提高服务质量，吸引优秀的社会资源。
五、结语
本文通过对苏州蝴蝶妈妈社工服务社遭遇的信任困境及破解方法进行案例分析，从多方面分析其遭遇信任困境的原因，并且在政社关系信任、社会组织与公众之间的信任、社会组织内部信任三方面提出解决措施。在社区和社工组织的关系方面，两方关系应该从依附关系转向平等合作关系。在社工组织和居民方面，社工组织要不断提升自身能力，提供证明自身水平的凭证，从而赢得居民的认可。在社会组织内部，需要营造良好的组织文化，一方面要保证信息公开透明，主动公开地接受社会监督，赢得社会信任。另一方面要通过加强自身内部管理和品牌建设提升组织自身能力，取得公众更多的关注和信任。此外，社工组织可以通过寻求与企业的合作关系进而更广泛地争取社会各方的信任与支持。本文希望借蝴蝶妈妈社工服务社，为更多社会组织提供经验，促进社会组织在我国健康发展，提高我国的社会治理水平。
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