共同富裕视角下住房公积金制度包容性研究——现状、逻辑与政策思路
吴义东，查远远
（安徽工业大学 商学院，安徽 马鞍山 243032）
共同富裕是中国特色社会主义的本质要求，也是一个长期的历史过程。随着脱贫攻坚战取得了全面胜利，全面建成小康社会取得伟大历史性成就，人民生活水平大幅度提高，但是我国发展不平衡不充分问题仍然突出，实现共同富裕还面临各种现实挑战。为增进民生福祉，提高人民生活品质，需要着力解决好人民群众“急难愁盼”问题，健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕。住房公积金制度是惠及范围最广、涉及资金量最大的住房保障项目，旨在提高城镇劳动者获得基本住房所需的支付能力，关乎整个住房保障体系的公平性和有效性，直接影响共同富裕目标的实现[1]。
我国住房公积金制度建立30多年以来，一直秉承着“让全体居民住有所居、住有宜居”的初心和使命，以其特有的互助性和普惠性，推动了住房体制转型发展，在改善城镇居民住房条件、培养住房消费习惯等方面发挥了积极作用[2-3]。2020年，面对新冠肺炎疫情带来的冲击，住房公积金管理工作迎来了新的挑战，全国各地住房公积金管理中心严格落实《住房和城乡建设部 财政部 人民银行关于妥善应对新冠肺炎疫情实施住房公积金阶段性支持政策的通知》（建金〔2020〕23号），努力克服疫情带来的不利影响，积极开展住房公积金存缴扩面工作，并取得了一定成效[4-5]。《全国住房公积金2020年度报告》数据显示，住房公积金缴存额达到26 210.83亿元，实缴单位数为365.38万个，实缴职工数为15 327.70万人，较上年分别增长10.55%、13.33%、3%。全国新开户职工数为1 835.11万人，虽然较2019年同比下降了2.27%，但是比全国同期城镇新增就业人数1 186万人高出54.73%。
但在2020年2月，出于降低企业用工成本、为企业减负考虑，又有建议取消住房公积金的主张[6]。一石激起千层浪，再次将是否取消住房公积金这个问题推向风口浪尖。不可否认，住房公积金制度在解决居民住房问题方面起到重要作用的同时也存在着诸多缺陷，例如体制内外职工缴存比例差异较大、存取结转使用机制不完善、覆盖面还有待进一步拓宽、执法难度大、公平与效率目标还未实现等[7-8]。甚至有学者认为住房公积金制度表现出“嫌贫爱富”的特征，逐步演变为“富人俱乐部”[9-10]。这些问题已制约了住房公积金制度的良性发展，因此社会各界对于住房公积金制度存在的合理性及如何改革一直存在争议。
用人单位为职工缴纳住房公积金是对职工基本权利的一项保障。根据《住房公积金管理条例》规定，单位应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。事实上，体制内外用人单位缴存住房公积金失衡情况较为明显，国有企事业单位的职工大都享受到了住房公积金制度带来的红利，而大量私营企业职工没有平等地享受到住房公积金的福利，个体户、自由职业者、进城农民工等灵活就业群体也难以享受到同等的住房公积金政策优惠[11-14]。以2020年为例，除港澳台地区的31个省区市体制外就业员工占比平均达87.41%，而体制外职工住房公积金缴纳占比平均仅为41.26%，由此可见，住房公积金扩面工作距离目标实现还有一定差距。体制外职工包括且不限于进城务工的农民工、私企工作人员、灵活就业人员等，这部分群体对我国工业化、城镇化的发展起到了重要的推动作用，且有较高的城市定居意愿，但是高房价、高生活成本以及部分带有歧视性的政策待遇使其难以真正实现城市落户[15-17]。开展住房公积金缴纳扩面工作，有助于保障体制外中低收入群体的住房权益，增强其社会融入感，提升定居意愿，促进社会稳定发展，是当前住房公积金制度改革的重要突破口[18-19]。
本文基于实现共同富裕的目标，从住房公积金制度包容性视角出发，通过对相关指标数据进行对比分析，总结出住房公积金友好度的特征，从三大关系入手思考提升住房公积金友好度的内在逻辑，并提出针对性的政策建议。
本文从住房公积金制度包容性视角出发，构建了“住房公积金友好度”和“新开户住房公积金友好度”两个指标。其中，住房公积金友好度=1-体制内职工住房公积金缴存占比，新开户住房公积金友好度=1-新开户体制内职工住房公积金缴存占比。此外，还将体制外职工住房公积金缴纳占比与体制外就业人数占比进行对比，分析住房公积金友好度与体制外就业人数之间的关系。通过对2020年除港澳台地区的全国31省份相关指标数据进行分析，总结出以下几点特征。
（一）住房公积金友好度排名靠前的省份多位于东部沿海地区
如表1所示，2020年体制外职工住房公积金友好度和新开户住房公积金友好度均高于平均水平的省份分别为浙江、上海、江苏、广东、天津、北京、重庆、海南、福建、辽宁、四川、山东，住房公积金友好度分别为86.23%、79.76%、73.46%、72.36%、69.5%、69.00%、57.17%、56.61%、49.34%、48.45%、48.44%、46.48%，新开户住房公积金友好度分别为88.10%、88.84%、89.67%、87.47%、89.30%、89.30%、82.70%、84.34%、77.17%、71.17%、78.12%、68.77%、70.49%。除四川和重庆外，住房公积金制度包容度较高的省份均位于东部沿海地区。相对于中西部地区，东部沿海地区经济发展水平较高，企业生存环境更加适宜，基础设施和公共服务体系等更完善，企业效益相对较好。因此，位于东部沿海地区的体制外企业为职工缴纳住房公积金的意识相对较高，并且有能力负担得起这一部分支出，这有助于保障职工的权益、发挥住房公积金的制度红利。以体制外职工住房公积金友好度最高的浙江为例，住房公积金体制内缴存占比仅为13.77%，由此可见，该省住房公积金的缴纳对体制内工作单位依赖度较小。
表1 全国各省份（新开户）住房公积金友好度
（二）住房公积金缴存扩面推进工作成效明显
提升各省份住房公积金友好度，应当扩大体制外就业人员住房公积金覆盖面，将更多的就业群体纳入到住房公积金缴纳系统，让中低收入群体也能够享受到住房公积金制度的红利。当前，我国的住房公积金缴存扩面工作已取得了较大进展。一方面，由图1、图2可以看出，新开户住房公积金友好度的平均水平远高于住房公积金友好度，两者之差达24个百分点，就缴纳增量而言，住房公积金缴纳对体制内的依赖程度大大降低。另一方面，住房公积金友好度高于平均水平的省份有12个，但新开户住房公积金友好度高于平均水平的省份数量已经达到了17个，占比超过二分之一，且31省份新开户住房公积金友好度均高于住房公积金友好度，新开户体制外职工住房公积金缴存情况已有明显改善。住房公积金缴存扩面工作对于公积金制度的运行有着重要意义，提高住房公积金友好度有助于让更多就业人员享受到住房公积金制度的红利，同时在一定程度上可以解决新市民、年轻人等群体的住房问题。通过上述分析可知，当前住房公积金缴存扩面推进工作成效明显，有助于体现整个住房保障体系的公平性和有效性，促进共同富裕目标的实现。
图1 31省份住房公积金友好度排名情况
图2 31省份新开户住房公积金友好度
（三）住房公积金友好度和新开户住房公积金友好度具有一定趋同性
住房公积金缴存情况与当地的经济发展水平、产业结构、企业数量及种类等因素息息相关，这些因素在长期发展过程中趋于平稳，在短时间内难有较大的改变。因此，住房公积金友好度较高的省份新开户住房公积金友好度一般情况下也会较高，例如浙江、上海、江苏、广东、天津、北京。住房公积金友好度较低的省份，新开户住房公积金友好度也较低，例如新疆、甘肃、西藏。但也有部分省份，相对于住房公积金友好度，新开户住房公积金友好度水平有了较大提升，这体现出部分省份虽然体制外住房公积金缴存存量位于低水平，但是增量状况有所好转，例如湖南、宁夏、吉林、安徽、湖北。以湖南为例，住房公积金友好度为36.49%，体制外新开户住房公积金友好度则达到72.09%，增幅近36个百分点。
（四）部分省份住房公积金友好度与其体制外就业情况离差较大
就2020年住房公积金缴存增量来看，住房公积金友好度越高意味着体制外就业单位为职工缴存的住房公积金占比越高。正常情况下，体制外就业人数与体制外员工住房公积金缴存占比两者之间呈现正相关关系。如图3所示，北京、天津、辽宁、上海、江苏、浙江、广东、重庆八省份符合这种正相关关系，住房公积金友好度较高。而以内蒙古、黑龙江、广西、西藏、甘肃、新疆为代表的省份，住房公积金友好度与体制外就业占比离差巨大，以内蒙古为例，两者之差近60%。这意味着对于这些省份的体制外就业人员而言，很大一部分就业单位没有为员工缴纳住房公积金，这些省份大多是中西部经济欠发达地区，就业人员的住房公积金权益缺乏良好保障。
图3 体制外就业人员与住房公积金友好度关系
（一）把握好短期利益和长期福利之间的权衡关系
对于企业而言，不缴、按最低或较低比例缴纳住房公积金能够在短期内减少开支、降低运营成本。当前，企业因不缴、少缴住房公积金等行为受到的惩罚力度较小，较低的违规成本加剧了这种现象的存在。此外，部分企业选择将本应该缴纳的住房公积金变现，以提高岗位工资形式提升工作的吸引力，表面上是对职工做出了部分补偿，实质上却剥夺了职工的合法权益。长期来看，企业按时足额为职工缴纳住房公积金，保障职工合法权益，有助于树立良好的企业形象，提升竞争力，吸引并留住人才，稳定员工团队，且能享受免缴部分企业所得税的优惠，减轻税负压力。对于职工个人而言，由于法律知识的匮乏、对公积金制度缺乏了解、维权困难、就业压力大等原因，职工可能会愿意为了提高短期的工资收入放弃住房公积金这一长远权益。无论是主动还是被动地被排除在住房公积金缴纳体系之外，都关系到缴纳主体在短期利益和长期福利待遇之间的权衡和选择。在住房公积金制度运行过程中，应当鼓励缴纳主体聚焦长远福利、避免短视行为，对企业和职工个人进行积极引导，以提高体制外职工住房公积金缴纳占比。
（二）把握好住房公积金一体化与因城施策发展之间的协调关系
川渝地区、长三角地区住房公积金一体化的发展一定程度上促进了当地住房公积金友好度提升。2020年4月，四川省、重庆市住建部门签署了《深化川渝合作推动成渝地区双城经济圈住房公积金一体化发展合作备忘录》和《推动建立成渝地区双城经济圈住房公积金领域执法司法联动机制合作备忘录》，在全国率先实现跨省域住房公积金信息数据直联共享，并在建立对接联系、信息共享机制、联动治理、两地互认互贷等方面进行探索，达成基本共识，积极展开合作。2020年8月，长三角三省一市住建部门共同签署了《长三角住房公积金一体化战略合作框架协议》，将从跨地区购房信息协查、异地贷款证明信息互认、购房提取异常地区警示公告、知识库共享等多个方面展开合作，为省份之间劳动力要素自由流动创造了契机。由图3可以看出，江浙沪皖体制外就业人员占比分别为93.44%、92.01%、93.95%、89.48%，川渝体制外就业人数占比分别为92.53%、84.34%，均位于较高水平。其中，江浙沪渝体制外新开户公积金友好度均高于84%，排名靠前，住房公积金友好度与其体制外就业职工数量匹配度较高，皖川虽然与江浙沪渝相比略有差距，但其体制外住房公积金友好度依旧高于平均水平，住房公积金一体化的发展推动了该地区职工住房公积金的缴存意愿。住房公积金制度成立至今，属地化管理特征明显，在住房市场呈现出高度分化特点，因城施策不失为解决我国住房市场发展不平衡不充分等问题的重要策略。但是，在当前经济高质量一体化发展背景下，随着城镇化发展不断深入，住房公积金制度发展应当结合人口的流动规律和区域间发展规划，工作重点应当由因城施策向一体化发展转变。
（三）把握好住房公积金制度改革与住房需求之间的匹配关系
针对体制外就业群体，为进一步实现互助共济，目前已经为其提供了接入住房公积金体系的接口，但是部分省份体制外群体住房公积金的缴存比例还是居低不上，其中一个重要原因就是住房公积金的提取和使用等功能无法满足其需求。住房公积金制度的初心是惠及更大范围的工薪劳动者，使绝大多数工薪劳动者能够支付和享受住房带来的基本消费服务，但部分省份就业结构和住房公积金缴纳结构不匹配的现状意味着该目标还未能实现。面对不同类型就业群体的住房需求，住房公积金制度的改革与完善需要立足于实际进行调整。31省份体制外职工就业比例均高达70%以上，体制外就业群体结构复杂、差异较大，如何让这部分群体愿意且有能力缴纳住房公积金是提升住房公积金友好度的关键性问题。新冠肺炎疫情等突发事件的冲击，造成了部分企业停工停产，加剧了居民就业的不稳定性，给住房公积金体系的正常运行带来了更大的压力，在特殊时期如何满足不同群体的住房需求，是对住房公积金制度改革灵活性的考验。长期以来，资金利用效用低、提取使用难、各地住房公积金管理标准不统一等问题饱受争议。以中低收入者为例，当其不满足使用住房公积金的条件时，只承担义务而无法享受权利让他们一直游离在制度红利的边缘。住房公积金功能服务的完善，应当更加关注低收入、就业不稳定群体的需求，对这部分群体有一定的倾斜，让其真切感受到住房公积金制度的济贫作用。
提高住房公积金友好度，本质上还是要提升体制外就业人员住房公积金的缴存占比，继续推进住房公积金缴存的扩面工作。体制外就业人员包括城镇集体企业就业人员、城镇私营企业就业人员、个体就业人员和灵活就业人员等多种类型，提高住房公积金友好度，有助于增加住房公积金制度的惠及面，打破体制内外住房公积金缴纳失衡这种现象，从而推动各省份的住房公积金缴存结构与其就业人员结构相匹配，体现出该省份对于就业人员权益的保障，增强对青年就业人群的吸引力，提升就业人员的社会融入感，为当地的发展不断注入活力，促进经济高质量、可持续发展，推进共同富裕进程。
（一）持续加大宣传力度，提高住房公积金制度的知晓率
推动住房公积金缴存扩面工作进行，提高住房公积金友好度，一大前提条件是让更多居民了解与住房公积金制度相关的政策。部分就业人员对住房公积金制度了解甚少，是影响其缴存意愿的重要原因之一。因此，各地住房公积金管理机构应当主动牵头，联合政府部门、银行、协会等，组成住房公积金宣传小组，开展关于住房公积金缴存、提取、贷款等相关知识的宣讲会，举办普法维权服务周等活动，定期走访、回访，巩固宣传效果。此外，随着互联网的发展和应用，住房公积金宣传政策应当向多元化发展，利用“线上+线下”的宣传方式拉近住房公积金政策与居民之间的距离。通过抖音、微博、微信公众号、手机APP、小程序等新媒体途径与报纸、杂志、广告牌等传统媒体相结合，推陈出新，以通俗易懂、简单明了的方式将住房公积金的优点、适用范围和使用操作流程等信息向缴存单位及员工展示。让广大就业群体意识到就业单位为职工缴存住房公积金是职工应享有的合法权利，应当要求就业单位按照规定比例统一为其办理住房公积金缴存。
（二）加快住房公积金管理相关的法律文件出台，保障就业人员的权益
多年来，《住房公积金管理条例》在住房公积金制度落实过程中发挥了不可或缺的作用，但是由于其法律效力等级较低、约束力有限，对企业不为职工缴存公积金的行为处罚较轻，低廉的违规成本容易让企业无视该项制度的强制性，间接加剧了就业结构和住房公积金缴存结构不匹配的现象。目前，住房公积金体制的安全运行缺乏强有力的法律保障，只有把法治理念贯穿住房公积金管理工作全过程，才能有效推动住房公积金制度高质、高效发展。一方面，应当加快出台住房公积金管理相关立法，实现有法可依，在法律层面上提高住房公积金相关规范的强制性和约束力，对于应缴未缴、拒不配合的单位，加大处罚力度，提高违规违法成本，加强诚信制度建设，将用人单位违规行为和执法结果公示。另一方面，由于出台新的法律周期较长，在短期内无法完成，为保障就业人员的合法权益，可以先完善现有的相关法律，例如《劳动法》《劳动合同法》等，在其中加入单位必须为职工缴存住房公积金等条款，明确单位的义务，切实保障就业人员的权益。
（三）不断完善住房公积金制度，制定多种激励缴纳政策
住房公积金制度本意是为城镇所有工薪劳动者提供基本住房保障，在推进住房公积金缴纳扩面工作中，重难点在于如何保障中低收入者、灵活就业人员、新市民、私营企业职工及外来务工人员等就业人员的住房公积金权益。这部分就业人员工作的不确定较大，其经济情况、住房现状和住房需求较为复杂，如果全部按照统一标准强制其缴纳住房公积金，可能不仅不能够满足其基本的住房需求，还会增加其经济负担。因此，要创新住房公积金缴存制度，针对不同就业群体建立弹性机制。一方面，可以建立“强制+自愿”的缴存制度，并在部分城市展开试点。对于私营企业就业人员，单位必须要按照《住房公积金管理条例》要求，为其统一缴存住房公积金；
对于灵活就业人员、中低收入者、外来务工人员等就业不是很稳定的群体，建议设置住房公积金缴存、贷款、提取等方面的特殊政策，提供一系列的优惠政策，在其没有收入来源的特殊时期允许断缴。另一方面，住房公积金的功能应更加多元化，致力于满足多样化的住房需求。住房公积金制度的重点不应该只局限于解决“有住房”问题，还应将重点放在解决“有房住”问题，对于买不起或者暂时没有买房打算的就业群体，应增强对参缴者租房的支持力度，不断扩大住房公积金用于租房的规模和比重。
（四）数字化赋能助力，提升住房公积金管理服务水平
随着互联网+、5G技术、云技术等迅速发展，住房公积金综合服务平台的推出遇到了新的契机，疫情期间则更加凸显了线上服务平台的重要性。全国各地住房公积金管理中心应当响应国家深化“放管服”改革政策，不断提升管理服务水平。数字化赋能助力应当坚持“以人为本”的理念，以服务企业、方便群众为目标导向，不断扩大网上业务办理范围，采用电子签、刷脸、手机验证码等方式，推动“智能公积金”面向大众，解决异地办理转结困难、线下程序复杂、纸质材料繁琐等问题。此外，可以推出全国住房公积金官方APP，定期发布科普视频、使用教程，并推出各地、各企业住房公积金缴存比例查询服务，将住房公积金的缴存、贷款、提取与使用全流程透明化，便于接受监督，促进管理水平的提升。
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