开都-孔雀河流域水权应用及探讨
陈小强
（新疆塔里木河流域巴音郭楞管理局，新疆 库尔勒 841000）
随着开都-孔雀河流域人口的增长和开发活动的增加，水资源短缺问题突出，水事矛盾频发，生态环境不断恶化[1，2]。过去流域内地方和兵团之间由于水资源短缺经常产生水事矛盾，通过水权管理，可以促进流域社会、经济和生态环境和谐发展，进一步巩固2000年以来塔里木河流域综合治理取得的显著成果，也较好地协调了流域生产、生活、生态用水[3-5]。国内学者对水权进行了探索性研究，胡振鹏等[6]建立了各类用水的产权初始配置与转让的数学模型，提出了现代化管理的若干设想。为进一步协调开都-孔雀河流域内水资源供需矛盾，实现水资源的高效利用，根椐流域内水权的特点，仍需加大流域水权管理和探讨，从而为流域水权管理实践提供有益经验。
开都-孔雀河流域主要有开都河、孔雀河等10余条河流，全长1 502 km，水资源总量达44.07亿m³（含地表水42.01亿m³、地下水2.06亿m³）（见图1）[7，8]。开都河水系源于天山中部依连哈比尔尕山南坡，全长约560 km，多年平均径流量35.31亿m³，最终流入博斯腾湖。作为全国最大的内陆淡水湖，博斯腾湖既是开都河的尾闾，同时也是孔雀河的源头。孔雀河水系全长约942 km，多年平均径流量13.34亿m³，最终消逝于罗布泊（已于1972年完全干涸）。
图1 塔里木河流域开都-孔雀河区域位置
2.1 水权内涵
水权一般指水资源的所有权、经营权、使用权等一系列与水资源相关权利的总称[9]。其中，所有权、经营权和使用权的权属主体分别为国家、企业和消费者，三者之间既是紧密相连又是相互分离的。首先，《中华人民共和国水法》明确规定，我国水资源均归国家所有，对于水资源的占有、管理、分配、收益等具有较高的权力，即国家是我国水资源的所有者。此项规定的另一具体表现即是我国水资源归全民所有，具有对水资源的使用权，由此可见，水资源的使用权是从所有权里面派生并分离出来的。至于水资源的经营权则充当着“桥梁”的作用，将所有权和使用权连接起来，将抽象的水资源国家所有权部分转化为具象的消费者水资源使用权。水资源的经营权包括对水资源的开发权、对水资源开发设施的使用权以及出售商品水的权利，基于此可以看出经营权的权属主体一般为开发和经营水资源的企业。为充分发挥水资源效益、实现水资源的合理高效利用，在合理界定和分配水资源使用权基础上，通过优化市场机制实现水资源使用权在流域上下游、区域间、流域间以及用水户间、行业间流转，由此衍生出工业和服务业水权交易、区域水权交易、农业水权交易三种水权交易形式。
2.2 开都-孔雀河流域水权的确定
《塔里木河流域水权管理研究与实践》（水利部948科技创新项目）将塔里木河流域水权划分为四级。根据流域水系组成以及水资源特征，界定一级水权为源流与干流水权、二级水权为流域内行政区域间的水权、三级水权为行政区域内县（市）、各团（场）行政区间的水权、四级水权为子行政区下的各用水户，从而形成自上而下合理使用水资源的权利和责任链。这种以水权管理为纽带，高效、协调、互动的水权链是当前流域管理与区域管理相结合的有效应用。为缓解塔里木河流域水资源供需矛盾日益突出的问题，新疆维吾尔自治区人民政府于2003年12月发布《关于印发塔里木河流域“四源一干”地表水水量分配方案等方案的通知》（新政函〔2003〕203号），依据关键控制断面下泄水量以及各用水单位的区间耗水量进行分配，对塔里木河流域各级河流不同保证率来水情况制定相应的年度限额用水和下输塔里木河水量。此外，该文件还提出将年度限额水量分解到年内各时段和各断面，进行年内调度，实现精准分配，以确保各源流在满足年度用水限额的前提下向塔里木河干流输水。作为塔里木河源流之一的开都-孔雀河，在不同保证率年份向塔里木河干流输水保持4.5亿m³不变。根据《关于实行最严格水资源管理制度落实“三条红线”控制指标的通知》（新政函〔2013〕111号）精神和开都-孔雀河向塔里木河供水水权不变的要求，并落实最严格的水资源管理制度，2015年11月确定了巴州和第二师的水量控制指标分配方案，下发了《关于印发自治州实施最严格水资源管理制度“三条红线”控制指标的通知》（巴政发〔2015〕172号）。巴州和第二师的水量控制指标分配，详见表1。
表1 巴州和第二师的水量控制指标分配 亿m³
巴州人民政府和兵团第二师及时将“三条红线”控制指标分解下达到各县（市）、团（场）、乡（镇）、村（组），明确了水权，并根据“三条红线”用水总量控制指标分级签订年度用水总量责任书；
制定提出当年需水计划，经流域管理机构审查批准后执行。
2002年制定了《塔里木河流域水资源统一调度管理办法》，结合《水量分配方案》，在塔里木河全流域实行水量统一调度，编制各年度水量调度方案，每年6—9月按旬、月对水量实行实时调度。通过对流域的用水监督和水量调度工作，基本保证了流域内各灌区限额用水量，为灌区农业生产的丰收做出了应有的贡献[10，11]。然而，由于流域内区域管理强、流域管理弱、体制不顺等原因，塔里木河四源流之一的开都-孔雀河流域超限额用水量问题依然严峻，导致孔雀河过水河段不断往上推移，同时塔里木河近期综合治理确定的向塔里木河干流输送4.5亿m³水量的目标也无法保障。
直到2011年塔里木河流域水资源统一管理新体制建立以及2015年最严格水资源制度的实施，开都-孔雀河流域水资源配置逐趋合理、水资源利用逐趋高效。据统计，自2015年实施最严格水资源管理制度以来，流域用水一直严格控制在总量控制指标内，流域内的开都河灌区年度地表水指标节余约1亿m³，而孔雀河灌区的年度地表水指标又不够。为充分发挥水资源效益，开都河灌区的和静县分别与孔雀河灌区的库尔勒市、尉犁县于2018、2019年分别开展了3 000万、1 500万m³的水权交易，从而缓解了孔雀河灌区用水紧张的情况。为推进开都-孔雀河流域水权交易，需尽快建设适合该流域水权交易平台。在实施灌区用水水权管理的同时，完成自治区下达的胡杨林区生态输水任务，2016—2021年累计生态输水24.02亿m³，其中向孔雀河中下游生态输水20.7亿m³、向塔里木河干流生态输水3.32亿m³。生态输水使孔雀河第三分水枢纽以下280 km河道重新通水。中国科学院野外监测数据显示，自2000年实施生态输水后，孔雀河沿河地下水位发生明显提升，上游地下水埋深平均抬升了4.76 m，由输水前的平均埋深10.59 m抬升至5.83 m；
中游均抬升4.77 m，由输水前的平均埋深15.36 m抬升至10.59 m；
下游平均抬升0.21～0.66 m。输水后，上、中游地下水矿化度分别平均降低了0.62、2.47 g/L，下游铁曼坡以上地下水矿化度平均下降了1.42～2.45 g/L，营盘一带地下水矿化度更是从原平均的74.46 g/L下降至30.83 g/L，表明孔雀河流域地下水储量以及生态环境得到有效改善。
4.1 转变观念，强化水权管理意识
人类干扰是导致开都-孔雀河流域生态环境问题恶化的主要因素。要想根本性地解决当前发生的生态环境问题，需要从改变人们不合理的用水理念和思想出发。绿洲生态环境是干旱沙漠地区人们赖以生存的摇篮，然而日益恶化的生态环境正使得绿洲面积不断萎缩。若要实现流域可持续发展，必须树立生态文明观，牢记绿水青山就是金山银山理念，强化水权管理意识势在必行。
4.2 以水定需，引进新约束机制
通过前文对水权的界定，需要明晰各级单位及用水户的生态水权。通过对水量进行合理分配，严格把控每一个重要控制节点，控制每个用水户限引规定水量。未来实现生态环境的修复与保护，还需要重点保障生态用水，相辅相成地每个用水户也都有了用水约束。此外，在规定的四级水权基础上，水权不宜新增，否则将会影响到其他已授水权用户的权益，并且损害生态水权的保障。考虑到开都-孔雀河流域干旱缺水的特点，可以借鉴浙江省东阳市和义乌市的水权实践，新增用水只能采用内部调剂、高新技术节水或通过水权转让，不仅有利于生态水权的稳定，还可激励各用水户节约用水、提高用水效率。
4.3 加大执法力度，保障各方的水权
虽然水权已明确，然而在利益的驱动下，挤占生态用水的现象时有发生，孔雀河下游生态环境的修复有所减缓。为保证胡杨林区生态保护水事治理和输水专项工作顺利实施、着力改善孔雀河生态环境，流域管理机构与当地政府组织执法成员单位开展联合执法，制订《孔雀河中下游胡杨林生态保护行动联合执法实施方案》，通过加大打击非法垦荒破坏胡杨林与其他天然植被等行为的力度，不断加强约束生产用水挤占生态用水，孔雀河中下游生态环境明显好转。
4.4 利用水价杠杆，优化水资源配置
受流域社会经济发展水平的制约，当前水价并不能体现真实水的价值，因此在确定水权转让费时，应综合考虑多方面的影响因素，比如各种水利工程的新建、改建、扩建费用以及正常运行管理维护费、转让年限、生态与供水保障补偿等。但通常来说，交易价格是由交易成本决定的，交易成本的高低在某种程度上直接决定了水权市场竞争交易价格的水平，但不得触碰等量水源和相关工程设施等效替代这个最低限额的红线。未来一个时期，通过调整水价杠杆，仍是实现水资源优化配置的有效途径。
4.5 加强“两水”管理，实现水资源的可持续利用
水资源统一管理是实施水权管理的前提[12，13]，通过强化地表水和地下水的水资源统一管理，不断提高水资源使用效率。要严格控制和减少地下水开采。孔雀河流域中游区域属重超采区，必须按照超采区压采治理方案，采取有力措施限制和减少地下水的开采量。用水总量超过“三条红线”的区域，一律限批新增取水，加强地表水和地下水的管理，以确保用水总量控制目标的实现。
开都-孔雀河流域地处内陆深处的干旱荒漠植被区，水资源短缺是制约该流域社会经济和生态环境可持续发展的主要因素。通过树立水权意识，转变人们的用水理念，追求人与生态环境和谐发展，实现了该流域的可持续发展。通过明晰水权，约束各用户生产、生活用水，给每个用水户确定了用水量，约束各自用水以保障生态用水，促进了该流域经济生态和谐发展。目前，开都-孔雀河流域国民经济和生态用水效率仍较低，提高用水效益的潜力较大，政府需进一步优化产业布局。流域管理部门在加强水权管理的同时，积极协助环保部门做好流域用水的排污管理，以实现流域水资源的可持续利用。
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