市县审计机关重大政策措施跟踪审计改进建议

◆高爽/山东省聊城市审计局

为推动国家重大决策部署和有关政策措施的贯彻落实，国务院在2014年10月印发了《关于加强审计工作的意见》，明确指出各级审计机关要对国家重大政策措施落实情况进行持续跟踪审计。2015年5月，审计署印发《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见》，为规范国家重大政策措施落实情况的跟踪审计工作，建立健全重大政策措施落实情况跟踪审计的长效机制，提升重大政策措施落实情况跟踪审计质量提供了制度化保障。2021年6月，中央审计委员会办公室、审计署印发了《“十四五”国家审计工作发展规划》，就当前审计工作面临的发展环境，从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度明确了重大政策措施落实情况跟踪审计的定位，提出要构建覆盖中央部门、省本级、市县基层全链条的跟踪审计机制。至此，重大政策措施落实情况跟踪审计政策适用的依据逐步完善。

近年来，S省各市县审计机关作为重大政策措施落实情况跟踪审计的实施主体，结合实际开展了一系列审计工作，取得了一些成果，但从审计实务过程和结果看，还面临着诸多方面的困难，尚未形成较为成熟的审计操作模式，亟需在审计实践路径上予以优化。基于此，笔者认为有必要对市县审计机关的重大政策措施落实情况跟踪审计进行梳理分析，聚焦问题症结，提出改进建议，以期能为重大政策措施落实情况跟踪审计工作提供借鉴参考。

（一）审计视角较窄，执行尺度不一，尚未实现全流程和全覆盖审计

重大政策措施落实情况跟踪审计的最终目的是充分发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，确保政令畅通、令行禁止。一项重大政策措施的出台都有其自身的特殊背景和应用场景，目标性和方向性极其明确，涉及的区域或部门众多，需要多主体通力配合才能真正发挥政策导向的作用。因此，重大政策措施落实情况跟踪审计需要基于政策出台的背景和政策执行的预期效果进行全流程和全覆盖的链条式审计，从这点看，市县审计机关的审计实践还存在审计不深不透的情况。

重大政策措施落实情况跟踪审计不同于其他审计，它涉及的业务情况点多面广，审计对象的差异性较大，这都对审计能力提出了极高的要求。当前，S省市县审计机关在重大政策措施落实情况跟踪审计上的着力点和落脚点往往放在资金审计，习惯性地沿着资金预算、预算执行和资金使用效能这条主线，视角较窄且维度较为单一，对政策落实过程中涉及的业务问题审计不够，对政策的分析和评价更是鲜少触及，审计过程中容易出现重复审计、交叉审计的情况，难以做到“点、线、面”的完美结合。

（二）审计力量薄弱，知识储备欠缺，审计工作层次和水平不高

重大政策措施落实情况跟踪审计是一项艰巨的政治任务，对市县审计机关来说，当前面临着巨大的挑战。重大政策措施落实情况跟踪审计点多面广，它早已突破了以财政、财务、资金收支情况为主要内容的传统审计，审计内容、审计程序和审计方法发生了翻天复地的变化，对审计队伍的知识储备和专业技能提出了更高的质量要求。当前，S省东西部经济发展不均衡的态势依然存在，地区间的审计人才差异较大，部分地区审计力量较为薄弱，知识储备欠缺。主要表现在：一方面，综合性高素质人才匮乏，对宏观政策的认识理解能力不强；
另一方面，审计人才梯队建设不够，跨专业多技能审计人才缺口仍然较大。

现行重大政策措施落实情况跟踪审计要求审计人员必须具备宏观政策的把控能力，能深刻理解重大政策措施出台的背景和意义，能充分领会重大政策措施引导的方向，能站在微观的角度看待政策执行，以确保审计重点和方向不偏离宏观航向。从当前部分市县审计机关的审计人才储备看，还远远不能满足上述能力要求。另外，大部分市县审计机关的中青年骨干力量薄弱，年龄断层较为严重，审计人员专业背景也多为财务、财政、审计相关专业，难以摆脱传统财政、财务收支审计的窠臼，与现行的重大政策措施落实情况跟踪审计的能力要求不相适配，间接导致基层审计工作层次和水平难以提升。

（三）审计方法保守，分析手段单一，审计效率和审计效能低下

当前，部分市县审计机关在对重大政策措施落实情况跟踪审计的方法选择上还较为滞后，审计方法依然沿用传统审计的审核、审阅、函证、核对、顺查、逆查、详查、抽查等，没有与时俱进地体现重大政策措施研究的力度和深度，审计方法没有延伸至政策与经济活动的内在关联，对政策制定的当前经济形势和社会环境等背景、政策执行中可能出现的新情况和新问题、政策执行后可能的影响和后果等没有充分的研判，对政策日后的调整改进也不能从体制机制层面给出合理化建议。

重大政策措施落实情况跟踪审计涉及领域极其广泛、涉及部门异常繁多，这就决定了审计事项的问题分析手段不能单一。然而，不尽如人意的是，部分市县审计机关面对情势越来越复杂的重大政策措施跟踪审计，分析手段依然没有脱离资金审计和财务审计，对业务视角的审计不深不透，对业务问题的分析也较少触及，这不仅与分析手段单一有关，也受到信息系统建设相对滞后的约束。从目前部分市县审计机关审计实践看，审计方法的保守和分析手段的单一严重制约了重大政策措施落实情况跟踪审计的效率和效能。

（四）监督机制不足，成果运用欠佳，政策跟踪审计质量不优

重大政策措施跟踪审计监督机制不足主要体现在：一方面，市县审计机关科室协同机制不完善、监督合力发挥不强，特别是在重大审计项目上，领导分工界限、科室专业界限、人员职责界限还不同程度地存在。另一方面，市县审计机关与同级纪检监察、巡视巡查等相关职能部门的联动监督机制尚处于探索阶段。从内部看，市县审计机关各科室都是根据职能设定独立承接对应的审计项目，基本处于单兵作战的状态，各科室间就审计内容的信息交流沟通较少，没有形成顺畅的常态化对接机制，往往导致审计内容重叠、交叉。从外部看，目前各级审计机关与纪检监察、巡视巡察等相关职能部门间尚未建立健全有效的审计实施会商、审计对象约谈、审计情况通报、审计问题整改等工作机制，导致审计结果的权威性大打折扣，审计问责的力度受到不同程度的削弱。

市县审计机关的审计成果还呈现形式过于单薄，没有足够场景运用的情况。当前，S省还没有大面积开展重大政策措施落实情况跟踪审计结果定期公开公告，审计的结果与后续的整改跟进落实情况也没有作为重要依据纳入党委政府决策参考，导致被审计单位缺乏审计结果运用的内生动力，难以真正从根本上重视审计查出的问题，政策措施的改进更是难以落地生根，掣肘政策跟踪审计高质量发展。

（一）突出执行重点，拓宽审计视角，着力打造矩阵式跟踪审计模式

突出执行重点，着力打造全流程和全覆盖工作体系。年度伊始，市县审计机关要在重点研判党委政府年度经济工作会议和政府工作报告的基础上，围绕工作重心提前锁定审计工作方向和重点，聚焦政策导向，构建起短期审计目标与长期审计目标相结合、全景式审计目标与局部性审计目标相结合的矩阵式审计工作目标体系，注重重大政策措施落实情况跟踪审计的流程性、脉络性和覆盖面，确保党委政府所有重大政策措施审计监督全覆盖。

拓宽审计视角，打造业务与审计深度融合式应用场景。对重大政策措施落实情况跟踪审计要及时摆脱思想认知上的偏差，充分认识到它不仅仅是对资金使用状况的审计，也是对政策执行力度和执行效果的审计，同时是对政策措施落实情况反馈校验的审计。基于此，市县审计机关在重大政策措施落实情况跟踪审计上视角要体现多维、对象要体现多面、程序要体现多层、结果要体现多效，真正打造出一套矩阵式跟踪审计新模式，切实将党和政府的重大政策措施转化为实实在在的工作成效，充分发挥出审计机关在国家监督体系中的重要作用。

（二）注重人才建设，夯实专业根基，全面提高审计工作层次和水平

人才是基础、专业是根基。为最大限度地提升基层执行主体重大政策措施落实情况跟踪审计的工作层次和水平，市县审计机关要着力做好人才队伍建设，选好苗、育好苗，鼓励学历提升和职称晋升，着力提升审计队伍综合素养。

在人才队伍建设上，市县审计机关要逐步破除以传统的财会、财政、审计为主的专业选材壁垒，紧跟审计实务发展新形势，及时、适量引进计算机、大数据、工程建设、环境资源、信息技术管理、法学法律等相关专业人才，条件允许的可以定向引进高端审计人才，打造一支年龄梯度合理、专业技能多样的人才队伍，充分发挥人才专业优势，形成跨专业协同联动的审计机制，在重大政策措施落实情况跟踪审计上精耕细作。在专业技术能力培养上，市县审计机关要探寻多渠道培养模式，让审计人员参加各级各类审计实务培训、专业技术继续教育，参加政策宣讲会和政策解读会，实行以战代训、战训结合，多措并举夯实审计人员的专业技能，为审计工作层次和水平提升奠定坚实的人力资源基础和专业技能优势，确保重大政策措施落实情况跟踪审计见实招、落实效。

（三）创新审计方法，拓展分析手段，切实提升政策跟踪审计效率和效能

市县审计机关要紧跟重大政策措施落实情况跟踪审计发展新趋势，在审计方法和分析手段上进行必要的创新和拓展，以确保审计取得实效。一是在审计计划阶段厘清政策脉络、收集基础资料。针对拟跟踪审计的重大政策措施，梳理其出台的背景环境、任务目标、主要内容、跟进措施等，充分掌握该政策措施涉猎的执行部门（单位），全方位、多角度收集详尽的财务信息数据和业务信息数据，在此基础上进行分析研判，确定审计的重点、方向和内容。二是在审计实施阶段注重“金审工程”三期、爬虫技术、大数据分析、跨系统信息资源共享等分析手段的运用。坚持科技强审，充分依托信息技术和信息资源对政策措施涉及的业务数据和财务数据进行处理分析，通过数据关系的交叉稽核、逻辑校验等方式深度揭示政策措施实施效果。三是在审计报告阶段强化合法、合规、合理，做到审计程序严谨合法，重要佐证资料充分合规，审计建议合理可行，提高审计问题发现的深度和精度，倒推审计效率和审计效能的提升。

（四）形成联动机制，强化成果运用，持续推动政策跟踪审计高质量发展

在重大政策措施落实情况跟踪审计工作相应机制上要形成及时感知、及时捕捉、及时反映的跨部门、跨主体联动机制。首先是打破内部科室界限实现深度融合，优化审计人员组合，成立复合型审计团队，实施“大兵团作战”，构建“一盘棋”工作大格局。其次是从制度层面完善市县审计机关与同级纪检监察、巡视巡察等跨主体单位的工作协调机制，建立健全政策跟踪审计实施会商、审计对象约谈、审计情况通报、审计问题整改、审计结果公开等工作制度，通过多渠道联合监督建立高压态势问责问效机制，共同推进政策跟踪审计高质量发展。

同时，市县审计机关要探索多层次审计成果载体，努力做到“一审多果、一果多用”。一是根据重大政策措施落实情况跟踪审计的不同阶段和实施进度，对发现的问题分别通过整改督办、管理建议、销号管理等形式推动被审计单位立行立改。二是满足党委政府、主管部门和社会公众各方需求，对重点、热点政策措施跟踪审计结果探索通过不同方式和渠道及时予以报送或披露，扩大监督范围、提升监督力度。三是深化审计成果运用，依据审计发现问题和审计整改效果构建政策措施执行正向反馈机制，为上级重大政策措施的正确研判和制定提供真实参考依据，从源头规避政策制定失误。四是党委政府在绩效考核、奖惩兑现、政策制定、资源配置等方面提升审计考核量分权重，发挥审计结果运用的震慑力和权威性，多措并举推动审计成果的多元化、全方位运用。

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