日本修法的他山之石

文/本刊记者 黄柳

按照新修订的相关法律，日本政府与医疗机构签订协定，对疫情中的病床使用、发热门诊等工作进行法律约定。

根据共同社报道，日本众院全体会议于2022年11月通过了规定地区核心医院有义务确保病床的《感染症法》等修正案（以下简称《新感染症法》）。除《新感染症法》外，日本政府此次还一揽子修改《医疗法》《预防接种法》《检疫法》等。

根据修订后的新法，在疫情蔓延时，不仅医生和护士，牙医和临床检查技师等也被允许为群众注射疫苗。此外将创设罚款法则，比如，疑似感染的回国人员接到检疫所长要求居家等隔离的指示后，若不照做将予以处罚。

为防备给国民生命和健康造成重大影响的传染病，修正案写明了都道府县与各医疗机构事先签订协定的机制。对于作为地区核心单位的公立及公共医院、大学医院等“特定功能医院”等，则规定有义务在传染病蔓延时提供病床。若不遵守，都道府县可发出“劝告”和“指示”。若仍不配合，将撤销特定功能医院等许可，这相当于收入的“诊疗报酬”将减少。此外，医院名称还有可能登上一份有负面效应的名单。

在签订的协定中，除了病床，还对发热门诊、应对居家疗养者、接纳康复患者等工作也作出规定。协定将明确地区的医疗机构职责分工。普通的私营医院也必须响应与都道府县的磋商，但由于是否签署协定为自愿，因此能得到何种程度的配合成为难题。

2021年日本新冠疫情时紧时松，先后经历了1月、4月和5月以及7月、8月、9月三波传染高峰，最严重时全国单日新增确诊病例一度接近26000人。根据《法治日报》驻日记者的报道，日本为此依据《新冠特别措施法》分别在1月、4月、7月三次发布“紧急事态宣言”和“蔓延防止等重点措施”，疫情严重的东京、大阪等城市相关措施绵延数月，直到9月30日疫情缓解后才彻底解除。

疫情中，日本一方面采取措施减少人流以降低传染风险，另一方面普及疫苗接种以尽快形成群体免疫。

降低人流方面，2021年2月，日本政府对新冠疫情防控相关的《新冠特别措施法》和《传染病法》作出修改，重点增加了处罚条款，增强法律效力。修改后的《新冠特别措施法》对疫情已经出现迅速蔓延势头、尚未达到发布“紧急事态宣言”的阶段，设置了“蔓延防止等重点措施”，赋予都道府县知事要求或命令商业设施等缩短营业时间的权限。对不遵守命令的个人或团体，法律规定可处以金额不等的罚款。

根据当时初步修改的《传染病法》规定，新冠患者如拒绝住院或擅自出院，可处以50万日元以下行政罚款，如无正当理由虚假报告或拒绝报告个人情况，可处30万日元以下罚款。

在疫苗接种方面，日本2020年底修改《预防接种法》赋予民众接种新冠疫苗的义务，并在2021年2月逐步启动对医疗工作者、65岁以上老人等的接种。截至2021年11月15日，日本总人口的75%和78%分别完成两针和一针接种。自2021年12月开始，日本展开第三针疫苗接种，并计划2022年9月完成对所有有意愿人群的接种。

提供病床

对于作为地区核心单位的公立及公共医院、大学医院等“特定功能医院”等，则规定有义务在传染病蔓延时提供病床。

依据《新冠特别措施法》，日本政府分别在2022年1 月、4 月、7月三次发布“紧急事态宣言”和“蔓延防止等重点措施”。

《法治日报》记者表示，2022年到来后，日本政府正通过强化医疗体系等，防止新一波疫情来袭。但显然，这一年疫情中的医疗救治槽点颇多，如车祸后患者因新冠检测疑似阳性辗转多家医院急诊不得收治，老年人染疫后无医院床位接收……至年底，一揽子的修法完成并在11月获得众议院通过，或能彰显该国在传染病立法事项上的持续先进性。

1897年，也就是明治30年《传染病预防法》通过对传染病种类、传染病的报告主体和执行主体、防治措施、污染物的处理、地方长官的职权、传染病经费的来源、卫生费用的追缴及罚则7个部分的规定,使得日本传染病防治法制初具规模，明确了传染病防治的核心内容，形成了较为科学的体系。

华东政法大学学者表示，当时日本薄弱的法制基础、民众落后的卫生观念以及浓厚的迷信思想等构成了传染病立法和实施的阻碍。

李锦元等学者列举，社会民众与传染病法制的矛盾主要有三个方面，一是传统观念与新医疗的矛盾，二是患者与警察强制措施之间的矛盾，三是汉方医与西医之间的对立。围绕这些矛盾，明治初年的日本政府一方面注重对民众卫生知识的宣传普及，出版专门刊物，如《虎列刺预防论解》，并采用假名注音等方式力求通俗易懂；
另一方面，加强传染病预防法制建设，出台传染病医院设立标准，完善患者就医环境，修改《传染病预防规则》等相关法规，强调在卫生行政的同时不断倡导自治团体的建设。

以1887年（明治20年）《虎列刺病预防消毒心得书》修改以及1890年（明治23年）《传染病预防消毒心得书》颁布为标志，将以前的以警察为传染病法制实施中心的模式转换为以地域居民组成的自治组织为中心的“自治卫生”模式，即以卫生组合以及医师为传染病防治法制执行主体。

对于当时的民众而言，新法的颁行，一方面更新了民众传统的健康观念，使得民众能够正确认识和对待传染病，发挥了法律的教育和指导作用，另一方面《传染病预防法》为公权力介入“私”的领域提供了法律依据，使民众的健康水平得到前所未有的提高，促进了私人健康；
对于日本国家而言，一方面，《传染病预防法》删除了以往外国人所享有的特殊对待条款，为传染病防治、检疫等规定在日本境内全面适用打下了基础，是对1897年日本陆续收回治外法权的回应，这在一定程度上为国家主权的行使提供了法律依据。与此同时，对传染病的有效治理，保护了最大多数民众的生命健康，维护了社会运行秩序，为经济的平稳发展创造了条件，促进了国家繁荣。《传染病预防法》是顺应时代需求的产物，其先进的法律制度能够适合明治时期传染病防治的需求，促进了时代的发展。

至新冠疫情暴发，在日本《传染病预防法》施行的100多年间虽有一些条文的改动，但大体内容未变，其影响力不仅限于明治时期，也影响了现今日本正在施行的法律制度，如《新感染症法》。该法以现代医学知识、技术为支撑，在《传染病预防法》基础上进行更为科学化的修改，在内容上保留了诸如“指定传染病”“传染病报告”“贫困者救助”“国家、府县对基层防疫工作补贴”等，扩充了诸如法定传染病种类等的规定。此前，王小万等学者在2013年的研究中指出，相比较美国、加拿大、新加坡等国未将法定传染病进行分裂，日本于2008年将法定传染病病种扩展为八类，将霍乱、细菌性痢疾、肠伤寒等从二类调整为三类传染病。

德国卫生法制理念以及“医事警察”的概念在19 世纪启迪了日本的卫生立法

卫生法制的最直接目标是为了保障人和社会的健康以及道德秩序，其内核包含了个人、家庭、社会以及国家。德国学者为中央集权的国家卫生管理体系提供了理论上的支持，如，乔安·彼得·弗兰克的《医事警察的完整体系》、爱德华·莱克的《卫生的体系》等，对政府负责卫生的总体计划进行了描述:其中“拥有医学以及法学博士学位的弗兰克，认为不应将讨论局限在医者与患者之间的医疗活动，他认为，医学与警察、国家或者行政有着重要的联系，并将这类警察翻译为‘医事警察’。”弗兰克设想发展一支医事警察，负责排除问题、监控传染病疫情、执行防疫以及监督公众执行防疫措施。

1871年在日本使节团访德期间，爱德华·莱克的《卫生的体系》一书刚刚出版,在该书体系中,爱德华提出了国家应关注的四种类型的卫生,即道德卫生、社会卫生、饮食卫生和卫生警察。在日本学者长与专斋等人看来，德国的这种由中央统一领导，强调警察在具体卫生事务中的作用的模式，符合卫生法制基础较弱的日本需求，对于明治时期的日本来说，无论是推行传染病防治法制还是构建整洁的环境，卫生都需要一个强大的权力中央及高效的执法队伍,并且这种由上至下垂直管理的集权模式也能够为日本的保守派官僚所接受。

《新感染症法》最大的特色在于对人权的保护，具体有5处条文:分别为前言、第2条、第3条、第4条以及第9条，要求国家、政府以及公共团体在传染病防治过程中必须注重人权保护,同时呼吁国民也要尊重患者的人权。

李锦元表示，从国家、团体以及个人三个层面规定保护人权的法律义务,这是《传染病预防法》所未曾规定也无法规定的内容，是对当下这个时代人权需求的反馈。但，《新感染症法》也并不完美，对民众隐私权等权利的过度保护，限制了该法的约束力，比如强制住院的规定以及紧急状态在全国范围的施行规定，这些规定并不以具体传染病疫情变化情况为依据，法律对此设置了明确的适用期间，超出法定期限即构成违法；
此外就当下而言，个人信息无法被精确地掌握，做不到随时随地疫情信息监控，而这些也加大了政府对当下的新型冠状病毒疫情防控的难度。

学者们表示，从整体来看，1897年《传染病预防法》与此次疫情中发挥主要作用的《新感染症法》，前者侧重维护国家集体利益，后者注重个人权利保护，两者都反映了各自时代的法治要求。

新型冠状病毒所体现的突发性重大公共卫生安全事件，对当下社会造成的影响已经显露出风险社会的端倪。

第一，根据目前可知的信息，新冠病毒借助现代化、全球化的快速交通方式将病毒迅速传播至人类社会，造成笼罩全人类的疫情“阴霾”。

第二，新冠疫情具有难以预测性的特征，首先，我们尚无法确切知晓疫情结束的时间，截至目前，在现代医疗技术水平下，我们所掌握的针对新冠的治疗方式并不稳定，也无法完全把握病毒变异规律;其次，传染病并不论人的贫富差距如何，在重大公共卫生安全事件面前，所有人都受到影响。重大公共卫生安全事件的发生，正好印证了德国社会学家乌尔里希·贝克所说“风险社会的驱动力则可以表达为‘我害怕’，焦虑的共同性代替了需求的共同性”。促进社会发展的驱动力的微妙变化，即需求的变化，力促新的法律制度诞生。

在重大公共卫生安全事件影响下，华东政法大学学者表示，我们应当对未来的法律制度设计提出新的设想，就传染病风险的防范而言，面对未来更具破坏性的风险，传染病的防治法制推进需要基于过去的法制历史进行总结性思考。

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