美国国防采办改革趋势分析与研究
刘栋梁、高洋、林海波 /中国航天标准化研究所
国防采办是指利用国防预算开展的国防建设活动，以实现战略规划中确定的目标。按照美国国防部定义，国防采办是武器系统或其他系统供应品、劳务（包括建筑）的方案论证、立项、设计、研制、试验、签订合同、生产、部署、后勤保障和退役处理等一系列活动，旨在满足国家防务需求。美国国防采办程序自初建以来，历经了多次调整，形成了一套完整而严密的国防采办制度，已成为规范采办活动、规避采办风险的依据。
笔者在梳理近年来美国国防部国防采办政策改革内容、特点的基础上，基于2000～2020年，尤其是2015～2020年美国国防采办程序改革的主要成果，论析美国国防采办的管理方向趋势，通过解读美国2022年3月29日发布的《2021年国防采办趋势》报告，从国防预算、采办对象、采办主体、采办客体、采办方式等5个方面，总结分析了“大国竞争”战略背景下美国国防采办趋势。
美国国防采办政策的顶层指导文件是DoDD 5000.1和DoDI 5000.2，其中DoDI 5000.2为《国防采办系统的运行》，是美国国防采办程序和运行管理的指导性文件，文件确定了美国国防采办政策和活动流程，是美国装备采办的参考和“说明书”。
美国国防部1977年发布第一版本DoDI 5000.2，在40多年间经历了多次修订、完善和再发布。其中，2015年、2017年、2020年的3次修订进行了较大范围的调整和改革，每一次调整和改革都是在分析研究当下时势后，对前期国防采办实践经验的总结和反思，也是对未来采办目标任务的谋划与确认。
2015年对DoDI 5000.2的修订是自从采办政策出台以来的一次非常重要的调整和改革。2015年修订再发布的DoDI 5000.2重新解构了原有的国防部装备采办基本流程和框架，并根据不同的采购对象制定了多种不同类型的、适合的、灵活的采办模式，将较为单一的采办模式分解成6种不同的项目采办模型，分别是硬件密集项目型、国防专用软件密集项目型、增量部署软件密集项目型、 加速采办项目型、混合项目 A（硬件主导）型、混合项目B（软件主导）型。充分应用军用软件开发，将软件的前期开发、迭代升级等内容融入到6种不同的项目采办模型，从而实现美国国防采办的信息化。
2017年对DoDI 5000.2的修订则是对 2015 年版改革成果的固化和改进，同时也标志着美国新一轮国防采办管理调整改革的全面推进。在2015年6种不同的项目采办模型的基础上固化了典型的国防采办流程，并根据不同的采办对象、采办主体、采办客体、采办方式，灵活调整国防采办程序的阶段和决策点。此外，2017年还单独发布了5000.75《业务系统的需求与采办》，规范了国防工业在业务系统上的需求，注重构建权责一致的顺畅关系，突出强调经济可承受性，从而加强国防采办的规范性、有效性、科学性和经济可承受性。2017年改革的另一显著特点是将国防采办系统中的网络安全纳入到美国国防采办的重要内容之中，从多个方面详细叙述了国防采办系统中的网络安全的重要性和具体内容。
2018年6月，美国国防部签署发布首版《数字工程战略》，要求在国防采办过程中全面使用数字化、智能化工具和手段，从而提高国防采办系统研发的效率以及管理建设的效益，此举是美军装备建设管理模式产生颠覆性变革的标志。2019年1月，美国简化和编纂采办法规咨询委员会（809委员会）全面审查国防采办相关的法律、指令、政策和程序，对采办法规存在的问题进行深入分析，提出了大量改革建议，推动美国建立现代化国防采办系统，提高美国应对不断变化的威胁和大国竞争的能力；
2019年3月，809委员会发布了1份路线图报告，将所提建议划分为利用动态市场空间、高效分配资源、赋能采办队伍和简化采办4类。
2020年，将国防部5000.02多年惯用的名称《国防采办系统的运行》变更为《适应性采办框架的运行》，将“框架”变更为“系统”，指明了国防采办的模式和管理要求，从而使其指导作用更具针对性、专业性和灵活性。例如在卫星导航系统的装备采办方面，美国在国家层面设立管理机构，统筹持续推进全球定位系统装备采办、研发建设、运行管理等工作，从而实现维持美国在天基定位、导航、授时领域的全球领导地位；
不仅如此，此次出台的5000.02在整合原有6种采办项目模型的基础上推出了6种采办路径，强调在采办全寿命过程中充分应用数据驱动方式，通过调整和简化采办环节的决策，实现美国国防采办流程更精简、更快捷、更有效。
近年来，为支撑“大国竞争”战略，美国国会和国防部认为必须对法律、指令、程序在内的采办制度进行系统性改革。美国采取一系列措施，重点从新型武器装备、商业技术、软件3个方面实质性简化采办管理。
1.简化新型武器装备的采办和部署
美国传统武器装备研制和部署周期长，大型装备的研制周期超过10年。美国面对中俄军力的快速发展，必须加快新型装备研发和交付的速度，通过推行“中间层级”装备采办、下放国防采办决策权、跨部门跨环节整合力量等措施实现“以快制慢”。
一是推行“中间层级”装备采办。《2016财年国防授权法》提出“中间层级”概念，授权处于方案论证和型号研制“中间”的2类装备研发项目，不受“联合能力集成与开发系统”“国防采办系统”制度的约束，可采用简化的需求、采办、预算流程，加快研制、试验、部署。此后，美国国防部和各军种部发布多份指南，逐步建立完善“中间层级”采办制度。
二是下放国防采办决策权。《1986年戈德华特·尼克尔斯法》建立了由国防采办执行官、各军种部采办执行官、项目执行官和项目经理组成的4级指挥链，每一级都分配了不同的项目决策权。
三是跨部门跨环节整合力量。《1990年国防采办队伍加强法》明确将采办队伍划分为14个专业领域，近年来又新增小企业专业，职责是指导小企业进入国防市场。近年来，美国国防部倡导组建“跨职能团队”（CFT）, 整合不同部门的资源和权力，推动新兴技术和能力的采办，目前已初见成效。
2.简化商业技术和产品的采办
冷战结束后，美国主要从经济角度考虑，强化现货商品在国防领域的应用，建立商品采购程序，废止大量军标而采用民标，使商品采购量迅速增长。近年来，随着人工智能、自主系统、生物和网络安全等商业技术的进步，在快速获取先进技术方面通过组建新型国防创新机构、加大“其他交易”授权使用、建立商业采办促进中心等措施简化商业技术和产品的采办。
一是组建新型国防创新机构。2014年，美国国防部重返硅谷试点建立国防创新小组，致力于拆除国防部与高科技企业之间的“铜墙铁壁”，利用先进商业技术成就。美国各军兵种效仿国防创新小组建立了开放式创新中心，搭建军方、军工企业、商业企业和高校等沟通平台，组织活动接触先进技术。
二是加大“其他交易”授权使用。“其他交易”指除采办合同、资助协议或合作协议之外的联邦政府交易方式，本质是政府采办部门可不受相关法规约束，在协商基础上灵活地确定交易条款和条件，已成为国防领域引入商业技术的重要方式。2014年以来，美国国会批准近10项举措扩大“其他交易”的使用，指导各部门采用这种灵活的交易方式。
三是建立商业采办促进中心。美国国防合同管理局在多个城市设立商业采办促进中心，重点疏通商品采办过程中的关键环节，针对商品确认和定价两大阻碍商品采办的难题，国防部专门发布2份指南文件。国防后勤局则联合州、地方政府和非营利组织在全美各地建立“采购技术辅助中心”，免费为企业提供咨询和培训，帮助企业承接国防任务。
3.简化软件开发过程
当前，美国国防部软件采办存在周期过长、成本过高、响应新需求与新技术能力弱等问题，被视为国防采办中面临的最大挑战。国防创新委员会按照《2018财年国防授权法》要求，研究简化软件开发和采办的方法，审查评估了多个项目的软件开发情况，发现软件的需求通常形成于5年之前，没有采用新的软件架构、方法和工具，交付即意味着过时，而新技术的嵌入则需要数年甚至数10年时间。
国防创新委员会建议国防部采用敏捷软件开发方法并被采纳。敏捷软件开发能够应对快速变化的需求，强调供需人员交互重于流程和工具、运行的软件重于综合性文档、客户协作重于合同谈判、响应变化重于严守计划。国防创新委员会制定《软件开发标准》等文件，指导国防采办部门使用敏捷开发方法的流程和工具。
2022年3月29日，美国战略与国际问题研究中心发布《2021年国防采办趋势》报告，从国防预算、采办对象、采办主体、采办客体以及采办方式5个方面，详细分析了“大国竞争”战略背景下美国防部2021年国防采办趋势。
一是国防预算。国防合同支出增幅远超国防总支付授权增幅。尽管持续遭受新冠疫情影响，2020财年国防部合同支出在总支付授权微弱增长的情况下依然保持明显增长趋势。2019～2020财年，国防部总支付授权从7071亿美元增至7320亿美元，增幅4%；
2000～2021财年国防部合同支出如图1所示。2019年的3915亿美元增至2020年的4213亿美元，增幅8%。2020财年，国防合同支出在国防部当年总支付授权中占比57.6%。此外，从2015～2020财年，国防部总支付授权总额仅增长了18%，而国防合同支出总额却增长了41%，为近5年来最高。
图1 2000～2021财年国防部合同支出
二是采办对象。不同采办对象的国防合同支出差异明显。2020财年，国防部开展了广泛的采办工作，涉及装备、研发、服务等不同的采办对象，合同支出也呈现较大差异。其中，用于装备采办的合同支出高于服务或研发方面的合同支出。在装备采办方面，2020财年国防装备采办支出为2181亿美元，增幅11%，5年涨幅54%，达到20年来最高点。其中涨幅最高的三大装备平台投资组合分别是防空反导、舰船和潜艇以及飞机。在服务采办方面，2020财年服务合同支出为1730亿美元，增幅6%，其中增幅最大的服务合同是建造、设施相关的服务，以及信息与通信技术。在研发采办方面，2020财年研发类合同支出为302亿美元，降幅0.4%，其中2000～2019财年研发类合同支出情况及领域分布如图2所示，反映出与国防部高层和国会提出的加强新技术投资不一致的动向。
图2 2000～2019财年研发类合同支出情况及领域分布
三是采办主体。国防部不同机构的合同支出发生转变。国防部、军种部及国防部各部局是国防采办的主要实施机构，2020财年大多数国防部主要机构的合同支出差异显著。报告认为，国防部2018年发布的《国防战略》、“大国竞争”战略背景等因素推动了平台投资组合趋势发生变化，进而造成了国防部各机构合同支出平衡出现转变。2020财年海军和导弹防御局合同支出增长明显，高于全部合同支出的平均增幅水平。
四是采办客体。“五大”承包商在国防合同支出中增长强劲。2020财年，美国“五大”国防承包商继续在国防合同支出中占主导，而小型、中型和大型承包商在国防合同支出中增长微弱。2020财年，“五大”承包商的国防合同支出为1528亿美元，增幅21%，同时创造过去20年来最高增幅。2015～2020年用于“五大”国防承包商的国防合同支出增长71%，远高于在此时期国防合同支出增幅水平。此外，2020财年主承包商数量不足41600家，减少10%，呈现承包商数量持续减少的趋势。
五是采办方式。“其他交易受权”协议合同支出增长显著。自2015年以来，国防部实施了一系列采办改革举措，包括成立国防创新小组、使用“其他交易受权”协议、实施适应性采办框架、通过国防创新委员会发布建议书，以及启动新的采办计划，持续强调采办的灵活性、创新性以及对商业先进技术的获取。其中，“其他交易受权”协议处于国防采办改革的前沿，合同款项猛增至2020财年的162亿美元，增幅达到113%，表明“其他交易受权”协议已经成为一些传统国防研发活动的快速采办替代工具。这一趋势凸显了采取模块化开放系统方式等改革举措的重要性，以寻求即使在平台只有一家供应商的情况下也能够在子系统或部件层面开展竞争。
美国国防采办呈现三大发展趋势。一是国防合同支出稳定增长，2008年以来，在美国财政减赤及国防合同缩减的情况下，国防合同实际支出有过一段时期的下降，2015～2020年呈稳定增长趋势。2015～2020财年，国防合同实际支出增长了33%。
二是重要武器系统研发活动增多，并采用“其他交易授权”协议。2015～2020财年，重要武器系统的研发活动整体增多，特别是在技术成熟与风险降低阶段。同时，武器系统的技术开发逐步由传统合同方式转向“其他交易授权”协议。
三是国防部投资策略整体上与《国防战略》确定的优先事项保持一致。2018年《国防战略》确定的优先事项包括核、太空、网络空间，以及指挥、控制、通信、计算机、情报、监视与侦察。2021年，国防部对电子、通信和传感器领域的支出继续保持稳定增长，对太空系统的投资出现反弹，对防空反导的投资则在国防合同签约反弹过程中继续保持起伏波动，国防部的重点投资领域整体上符合《国防战略》的要求。
美国的经验和教训表明，良好的采办制度必然是完备性和灵活性之间相互妥协。美国在建立完善装备采办制度过程中，避免建立繁琐的制度，并针对新型装备与技术的采办，探索建立灵活的制度。通过梳理2015年、2017年、2020年美国国防采办政策3次较大调整和改革的内容及特点，基于2015～2020年间美国国防采办程序改革的主要成果，论析美国主要通过简化新型武器装备、商业技术和软件3个方面的采办工作加强采办管理，并通过解读《2021年国防采办趋势》报告，从国防预算、采办对象、采办主体、采办客体、采办方式5个方面总结分析了美国国防部国防采办趋势，可以看出2020财年可能是国防合同支出的一个峰值年份，这种转变将在“大国竞争”战略背景下对国防合同支出产生持续的影响。通过对美国国防采办改革趋势的分析与研究，对于改进我军装备采购工作、促进装备发展具有重要借鉴意义。
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