备案审查信息平台对推进法治山西的作用和意义*
王斌 刘艳芳
（1.中共大同市云州区委常委、峰峪乡党委；
2.山西省人大常委会法制工作委员会）
近年来，全国人大常委会持续加强备案审查工作，加大监督纠正力度，加强备案审查制度和能力建设，为保障宪法和法律实施，维护国家法制统一，打下坚实基础。根据统计数据，仅2018年全国人大常委会法工委共收到公民、组织涉及规范性文件的各类来信、来函超过4500件，若仅依靠人工来完成备案审查工作，效率低下，不能适应立法主体增加带来的监督审查工作量的递增。山西省人大常委会于2018年启动备案审查信息平台项目建设，并被山西省委列入2019年重大改革任务。地方性法规及规范性文件作为政府治理、决策的重要依据，自其产生、审查到废止的全生命周期管理对提升人大立法水平有着重要的意义。备案审查信息平台的构建，不仅是顺应时代发展，更是对推进法制山西建设有着重要意义[1]。
备案审查是国家维护法制统一和宪法权威的一项极为重要的制度。多次党的决议中均明确提出加强备案审查的制度体系和能力建设，通过法律监督的形式，纠正和撤销与宪法相违背的规范性文件。以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法的实施和监督工作，数次对加强备案审查工作进行了指示。合宪性审查是宪法监督的必然要求，通过这种必要方式，才能奠定宪法监督的重要基础和找准其着力点。
备案审查信息平台实质上是为国家机关、企事业单位、社会团体以及人民群众向各级人大常委会提出各级法规、司法解释的建议渠道，同时也为实现人民群众监督这类立法提供信息化的展示平台。备案审查制度为普通公民寻求最高国家权力机关的救济提供最终保障，为普通群众表达利益诉求提供了便捷、开放的平台。由于其不受时空的限制，大大缩短了人民群众与各类人大常委会之间的距离。建立省、市、县三级备案审查信息平台，严格落实全国人大标准、内容、数据和网络四统一的要求，充分利用各项互联网+时代的信息技术，建立一个横向连接各级人大常委会和政府，纵向连接上下级人大常委会的备案审查工作平台是十分必要的。通过备案审查信息平台实现法规报批、法规备案和规范性文件备案审查全过程的数字化、智能化和可视化管理[2]，用好信息技术，提高备案审查工作的能力和水平，是贯彻落实党中央关于加强备案审查能力建设精神的必然要求，也是适应新形势新任务、顺应时代潮流和发展的必然选择。
山西省人大常委会法规报批、法规备案与规范性文件备案审查信息平台根据全国人大常委会办公厅关于建设备案审查信息平台制定的标准，以及备案、审查、公开等原则进行开发。由设区的市地方性法规报批法规备案管理系统、规范性文件备案审查管理系统和信息平台门户系统三个子系统构成，通过地方性法规报批与法规备案管理系统和规范性文件备案审查系统分别形成山西省地方性法规数据库和山西省各级人大常委会规范性数据库。三个业务系统和两个库各自独立运行、自成一体，总共包含了立法计划报审、法规草案意见征集、法规报批、法规备案、规范性文件备案审查、审查要求审查建议受理、法规规章规范性文件数据库、在线培训和通知公告等9个功能模块，主要实现法律、法规及规范性文件的在线报备、备案、智能审查、检索、统计、规范性文件全生命周期管理等功能。山西省人大常委会信息平台门户子系统主要实现的功能包含：门户展现、在线培训、移动端、法规库及规范性文件入口、审查要求和审查建议征集在线提交反馈等辅助功能。法规报批、法规备案及规范性文件备案审查三个系统均支持备案的电子文件（由wps制作的doc或docx文件）和纸质扫描pdf文件同屏比对的形式审查，支持对关键字、字段等条件检索，支持全文智能检索，规范性文件备案审查管理系统能够实现智能审查。
法规报批管理系统实现设区的市人大常委会年度立法计划的报送、制定的地方性法规向省人大常委会报送，经审查和批准形成市级地方性法规立法过程电子化管理。法规备案管理系统实现县级地方性法规和市级地方性法规向山西省人大报送备案的备案管理。规范性文件备案审查管理系统实现除地方性法规之外的规范性文件的电子化备案，各级人大常委会开展规范性文件备案审查实现过程电子化管理，平台覆盖到省、市、县三级，系统覆盖到省、市、县、乡四级用户，形成全省各级人大常委会规范性文件数据库。通过信息化手段搭建能够满足省市县三级报备、备案及审查功能的备案审查信息系统，对地方法律、法规及规范性文件进行版本更替的全过程进行管理和监督。同时利用大数据技术以及人工智能技术的语义分析算法对需审查的文件与其上位法或其同类文件进行智能分析和对比，为审查人员提供直观的、有价值的参考内容，提高备案审查的效率和质量[3]。
在建立省级备案审查信息平台之前，完善配套制度是当务之急。早在2015山西省第十二届人民代表大会常务委员会第十九次会议就通过了《山西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，并在2021年山西省第十三届人民代表大会常务委员会第二十七次会议上进行了修订。山西省人大按照技术规范和标准格式两个方面积极开展平台体系架构的探索，本着“三级多维，互联互通”的原则，与全国统一的备案审查信息平台和山西人大的其他平台打通，搭建了符合山西特色的备案审查信息平台的体系结构。
在体系结构的搭建过程中，首先要确保报备范围与《山西省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》中所规定的一致，真正做到所有范围的全覆盖。其次要厘清备案的层级关系，做到省、市、县三级备案。通常来说，省、市、县三级人民政府向同级人大报备其制定的规范性文件。设区的市人民政府制定的规章，在报送本级人大常委会备案的同时，还应当报送省人大常委会备案。设区的市、县（市、区）人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定；
设区的市人大常委会对其制定的地方性法规作出的解释；
乡、镇人民代表大会作出的决议、决定；
其他应当依法报送备案的规范性文件，应当报送上一级人大常委会备案。再次在审查的过程中，需要将依职权审查、依申请审查、移送审查等方式进行审查体现在信息平台中。最后是处理，一旦需要予以纠正的，在提出书面审查意见前，可以通过信息平台与制定机关沟通，要求制定机关及时修改或者废止。同时整个处理流程应在系统中得以体现，让信息平台贯穿备案审查的整个流程[4]。
从技术层面来说，采用了zookeeper开放源码的分布式应用程序协调服务和dubbo开源分布式服务框架，运用微服务的架构设计理念，使业务层、逻辑层、支撑层真正意义上实现了物理分离部署。基于微服务的思想，支撑平台也提供了各种更小的、松散耦合的通用组件，各案审查业务系统可以通过调用通用的业务组件完成相关工作，从而实现业务系统简单、快速的开发、部署，为今后系统的功能拓展奠定了良好的基础。
在备案审查信息平台建立后，能分解工作职责、督促工作任务和记录工作成果，同时也让备案审查的全节点、全过程均可追溯，所有成果均可查询，真正实现了省人大备案审查工作数字化，提升了备案审查的工作效率。为有关国家机关提出审查要求及其他国家机关、企事业单位、社会团体和公民提供了一站式的网上审查建议服务，实现备案审查工作的最多跑零次。山西人大法规报批、法规报备、规范性文件备案审查信息平台自2021年初步建成。经过近一年的使用，备案审查信息平台对法治山西建设的促进作用日益凸显，信息平台已经成为突破时空信息传播的新渠道，驱动创新发展的新引擎，提升治理体系和能力现代化的新动能。
（一）实现电子报备数字化，摸清文件数量
随着《立法法》在2015年进行修改，地方立法主体数量增加，多级被赋予地方立法权，备案审查工作任务更加繁重，摸清各级现存文件的数量成为其第一要务。根据山西人大的有关规定，省市县三级框架的全省法规报批、法规备案和规范性文件均应当实行主动和被动审查。在备案审查平台建设之前，数以千计的规范性文件均实行人工管理的模式，存在台账不清的问题。备案审查信息平台通过对省政府司法厅和各市人大常委会进行调研、摸排，对现行有效的省政府规章等规范性文件和市人大常委会决议决定等规范性文件数据信息进行采集。利用备案审查信息平台采集山西省地方性法规数据和规范性文件数据，既采用各级人大常委会自己汇总数据上报的方式，也采用上级人大常委会督促收集的形式，最终将数据聚集形成省级地方性文件数据库和省级地方性规范性文件数据库，并进行数据汇总和统计分析。在此过程中，既将纸质材料数字化，也能通过系统快速摸清文件的种类和数量，并可实现对文件数量的动态更新。
（二）建立全新的审查模式，全面提升审查质量
在此类信息平台中，备案是平台收集数据的基础，而审查才是平台建立的最终目的。信息平台的审查环节将所有依法担负备案审查工作职责的机构、工作环节全都在备案审查信息平台上进行具体的体现，重点审查规范性文件与法律、法规规定的一致性，特别审查有无出现三级法律、法规减损社会各界权利或者增加其义务等情形。改变原有人工审查的模式，结合人工智能技术开发智能辅助审查功能，实现审查工作全过程、各环节数字化和智能化。通过系统集中存储所有的审查数据，做到全过程留痕，形成倒逼机制，避免出现因分工领域不同造成有的问题长期无人过问、相互推诿、无人解决的情况，确保有备必审。备案审查机构还可以通过信息平台与报备机关进行双向沟通，及时反馈审查意见，持续跟进纠正情况，并保持反馈意见的及时更新。对长期未纠正的问题需要特别进行提醒约谈，确保整个过程在信息平台上得到完整的记录，实现有错必纠。最终实现通过信息化途径实现备案审查工作的规范化运作，提高文件的报备率和审查率，全面提升审查质量。同时为备案审查工作的专项考核提供依据，在整个过程中保证“有件必备，有备必审”[5]。
（三）增加三级人大的互联互通，做到基层延伸
网络时代的本质就是万物万事的互联，而信息的价值却在于互通传播。根据全国人大常委会的要求，推动备案审查工作的向下延伸，增加三级人大的互联互通。按照全国人大“两级建设、多级使用”的总体要求，备案审查信息平台由省人大统一建设，覆盖省、市、县三级，做到“一个平台管全省”。省人大统筹全省信息平台的建设、健全、维护和管理，免费提供给全省三级人大使用。建设全省统一平台，一方面能够避免市、县重复投资建设平台所造成的信息化资源浪费，对各级平台进行集约化管理，打破层级之间的数据壁垒，实现数据资源的规范化与标准化，更容易实现上下贯通、数据对接和资源共享。另一方面又形成全省一盘棋、同步走的格局，利于形成山西省人大法律法规、规范性文件数据库的创建和利用。当然让信息平台延伸至基层，能够实现数据的共享和流动，使得数据的价值达到最大化。为三级人大之间的工作沟通交流，以及讨论、培训奠定技术基础。
（四）用信息化思维，加速推进法治山西的进程
“互联网+”时代，全面推行依法治国必须要用信息化思维武装头脑，挖掘信息技术、互联网技术在科学立法、公正司法、严格执法和全民守法中的潜力。当前我国的立法质量相对不高，时常出现一些法规在公布执行的几日内就被撤回的事件，其根本原因在于闭门造车的立法较多，缺乏倾听人民群众的意见，尤其是没有渠道向社会各界广泛征求意见和建议。信息化思维就是要利用互联网互联互通的优势，促进公众参与立法的过程，让社会各界人士发挥其聪明才智，通过集思广益，消除闭门立法的弊端。另外，通过信息化思维可以解决公众参与法律法规评估工作的问题，这样能促进法律法规的持续性修订，以更好地适应社会的发展。今后可利用备案审查平台进行功能拓展，用互联网思维建立三级法律法规评估机制，不断促进立法质量的提升。备案审查信息平台是一个良好的开端，需要将社会各界对于立法的监督作用延伸至执法层面，加强对执法过程的监督和问责力度[6]。同时备案审查信息平台的建立为推进整个山西的司法公开起到了示范性的作用，提高了山西省司法公信力，有利于构建透明、开放、便民、动态的阳光司法机制。备案审查信息平台既是提高审查质量的利器，又可以进一步激发广大人民群众学法、懂法和守法的热情，能起到一举多得的效果。
（五）以备案审查平台为基础，打造法治山西信息化平台
备案审查平台只是法治山西信息化平台的一小部门内容，还需要以平台为基础，将信息化平台建设延伸至立法、执法等各个环节，形成法治山西全过程的一站式信息化平台，打通各部门之间的数据壁垒。当然就备案审查平台而言，要利用平台开展备案审查业务培训的网络培训、远程指导，对省直有关部门、设区的市人大和“一府一委两院”有关人员全覆盖，探索将培训向县级人大延伸。充分发挥平台智能化、便捷化的功能，通过平台上传备案审查相关课程，利于备案审查工作人员自主学习。进一步将平台打造成学习交流的窗口，拓宽备案审查业务探讨渠道。同时还需要完善备案审查考核体系在平台中的体现，让平台做大做强，真正为推进法治山西服务。
总之，备案审查信息平台通过信息化的手段，明确了备案审查流程分工，分解工作职责、完成工作任务、记录工作成果，审查全节点的有序推进、过程可溯、成果可查，实现省人大备案审查工作电子化，提升了工作效率与质量，加快了法治山西进程的推进。同时也需要清醒地认识到备案审查信息平台尚存在一些不足，需要在流程、功能等方面进行优化，进一步通过信息技术带动法治山西工作的全面推进。
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