民用无人机滥用风险监管：美国实践及其启示*
刘 静
(中国政法大学国际法学院，北京 100088)
近年来，作为信息系统重要节点的民用无人机在农业植保、森林灭火、环境监控等经济建设与社会发展方面发挥着至关重要的作用。然而，民用无人机在为人类带来极大便利的同时，也常常成为一些“不守规矩的飞手”和恐怖分子扰乱社会秩序、谋求政治利益和威胁国际安全的犯罪武器。例如，2018年俄罗斯国防部就无人机袭击事件发声，认为恐怖组织的技术手段已发展到可以利用无人机等设备对任何国家实施恐怖打击的程度，无人机恐袭将威胁世界各国安全(1)俄国防部：无人机恐袭将威胁世界各国安全[EB/OL].(2018-01-11)[2021-09-10].http://world.people.com.cn/n1/2018/0110/c1002-29757125.html.。美国外交政策分析家迈克尔·霍顿也曾强调，国家对无人机的依赖会制造更多的恐怖分子和好战分子(2)美国滥用无人机进行军事打击[EB/OL].(2020-07-10)[2021-09-10].http://www.elecfans.com/application/Military_avionics/2020/0710/1244408.html.。
为了规制民用无人机滥用的危害及风险，美国在立法层面自上而下地建立起一套系统的法律法规体系，在执法层面赋予联邦航空局(FAA)专门的执法权限；
在技术管理层面，划分无人机禁飞和限飞地图、实施注册登记和适航审查制度、组织驾驶员参加无人机培训、严惩“黑飞”主体，这些措施为包括中国在内的其他国家监管无人机滥用风险提供了可资借鉴的法治实践和管理经验。
在当今信息化时代背景下，民用无人机产业已成为我国新一轮科技革命和产业革命的重点，同时也是“中国制造”的代表性产业和军民深度融合发展的新兴领域。2020年，我国民用无人机市场规模高达210亿元，相关企业和产品分别有7000余家和40万架。2021年，无人机产业有望从传统的研发、销售等环节向商业租赁和商业服务等方向渗透，商业价值和潜力将得以进一步凸显和发挥。不过，民用无人机产业的快速发展也给不法分子滥用无人机带来可乘之机。如在2019年2月11日，香港一男子违规操控无人机，使得无人机擅闯军营，严重扰乱了军事禁区的管理秩序。从2021年上半年来看，铁路、机场等地已成为无人机黑飞的重灾区(3)朱志伟.2021年无人机黑飞事件汇总：铁路、机场是重灾区[EB/OL].(2021-04-28)[2021-09-10].https://new.qq.com/omn/20210428/20210428A0DFMV00.html.。此类无人机滥用事件不一而举，该现象之所以层出不穷，主要是因为我国在无人机滥用风险监管方面存在上位法阙如、下位法分散、管理主体模糊和手段落后等问题。
当前，在全球民用无人机产业“爆炸式”发展进程中，不乏一些恐怖分子利用无人机危害国防安全、扰乱社会秩序和侵犯个人权益。研究民用无人机产业滥用的风险及危害可以说明各国规范无人机产业发展极具必要性和现实意义。具体而言，民用无人机滥用的风险及危害主要表现在以下三个方面：
第一，民用无人机滥用危害国防安全。由于民用无人机具有飞行空域低、体积小、不易察觉、载重效果好等特点，恐怖分子往往通过无人机携带爆炸物远程袭击目标。2018年8月5日，委内瑞拉总统马杜罗在出席国民卫队建军81周年活动时，险遭两架装有炸药的民用无人机的暗杀(4)无人机登上政治暗杀舞台，2018年委内瑞拉总统马杜罗差点遇险[EB/OL].(2019-10-21)[2021-09-11].http://dy.163.com/v2/article/detail/ES15BEAE05310TQZ.html.；
2019年5月19日，也门胡塞武装对外宣称，将对沙特和阿联酋境内的300个目标实施攻击(5)沙特防空部队击落一架携带爆炸物的无人机[EB/OL].(2019-05-24)[2021-09-11].https://news.sina.cn/gn/2019-05-24/detail-ihvhiews4151763.d.html?pos=3&vt=4.，这引起沙特、阿联酋以及周边多个国家和地区的高度恐慌。此外，无人机操控者还可能利用无人机的摄像、测绘功能非法观测他国军事设施，收集敏感数据，窃取军事情报和国家机密。如根据英国智库2016年1月发布的一项报告，有证据表明伊斯兰国极端组织(ISIS)在2014年8月使用无人机获取叙利亚北部军用机场塔布卡(Tabqa)的动态情况(6)英智库称IS在伊拉克使用无人机进行侦查活动[EB/OL].(2016-01-15)[2022-05-15].http://junshi.xilu.com/20160115/1000010000925943.html#.，极大地威胁和破坏了叙利亚的国防安全(7)梁怀新.民用无人机对国家安全的潜在威胁及安全管控研究[J].江南社会学院学报，2018，(2).。
第二，民用无人机滥用扰乱社会秩序。在无人机市场发展渐趋成熟的背景下，许多未取得驾驶执照和未参加专业培训的驾驶员违规操控无人机，严重破坏空中交通秩序、影响航班正常飞行。2017年4月22日，由于成都双流国际机场受到无人机非法干扰，导致多架航班只能在域内绕行等待或迫降其他机场(8)无人机干扰成都机场运行，大疆称悬赏百万奖励举报者[EB/OL].(2017-04-25)[2021-09-11].https://tech.qq.com/a/20170425/052410.htm.，超1万旅客被迫改变出行计划，进而引发多起消费者与服务商之间的合同或侵权纠纷，扰乱国家公共秩序，危及社会稳定。同时，一些不法分子还通过无人机搭载传单、伪基站的方式传播违法有害信息，利用无人机从事盗窃、扩散网络病毒(9)刘明远.民用无人机社会风险防控与法律监管[J].行政管理改革，2019，(8).、运输毒品(10)Joseph Suh. Drones:How They Work, Applications, and Legal Issues.Georgetown Law Technology Review, 2019,(8):509.等非法活动。在2011年至2016年间，美国无人机驾驶员向联邦监狱运输手机、毒品、色情物品等大量违禁品(11)无人机不断将毒品和色情片偷运进监狱[EB/OL].(2017-06-19)[2021-09-20].https://tech.qq.com/a/20170619/007894.htm.，严重违反无人机管理条例，妨害社会管理秩序。
第三，民用无人机滥用侵害个人权益。无人机作为一种新型航空飞行器，与传统航空器既有共性又有差异。一方面，两类航空器都有可能因为驾驶员的操作失误或机器故障坠地，对公民人身或财产安全造成威胁(12)Timothy M.Ravich. The Integration of Unmanned Aerial Vehicles into the National Airspaces.North Dakota Law Review, 2009,(85):612.；
另一方面，民用无人机一般配备有传统航空器所不具备的GPS、高清摄录仪、人脸识别等多种先进的感应系统，驾驶员可利用无人机的拍照、录像、存储数据、拦截无线通信等功能(13)王锡柱.灵活监管：无人机飞行监管理念及其展开[J].中国应用法学，2019，(6).，精确采集公民信息、定位公民行踪、曝光公民个人隐私(14)张影.民用无人机侵犯公民隐私安全问题探究[J].辽宁警察学院学报，2019，(4).，从而使公民权益面临不同形式和不同程度的非法侵害。由此可见，民用无人机不仅可能从高空坠落对地面人员造成伤亡，而且更容易侵犯公民个人信息。
美国作为传统的航空制造大国和头号航空运输强国，为有效规制无人机滥用风险，保障无人机运行安全，通过制定法律法规、加强执法队伍建设和创新管理体制等方法引导无人机产业健康发展。可以说，美国有关无人机滥用风险的监管经验和实践走在世界前列，对我国构建更加完备的无人机管理体制具有参考和借鉴价值。
(一) 健全的法治体系与专门的执法机构
随着民用无人机应用日益广泛和市场准入门槛不断降低，美国持续完善无人机监管领域的法律体系，成立专门的执法机构，逐步建立起相对健全和成熟的无人机监管法治体系。
1.立法层面
美国国会作为其国内最高立法机构，颁布了涉及无人机产业发展的《2012年联邦航空管理局现代化与改革法》(FAA Modernization and Reform Act of 2012)(15)FAA Modernization and Reform Act of 2012, H.R. 658, Public Law No:112-95.、《2016年联邦航空管理局扩张、安全和安保法》(FAA Extension, Safety, and Security Act of 2016)(16)FAA Extension, Safety, and Security Act of 2016, H.R. 636, Public Law No:114-190.等十多部基础性、综合性法律，并以专章形式对无人机产业的发展及滥用风险的规制措施作出规定。具体而言，在《2012年联邦航空管理局现代化与改革法》中，美国制定了无人机产业的综合管制规则、发展战略和计划以及路线图(17)美国审计署无人机审计的特点及启示[EB/OL].(2015-07-14)[2021-09-20].http://news.esnai.com/2015/0714/116641.shtml.，要求FAA将无人机纳入国家空域管理系统，以实现美国对无人驾驶航空器和有人驾驶航空器的统一管理(18)郑派.美国新近民用小型无人机管控立法评析[J].北京航空航天大学学报(社会科学版)，2017，(5).。《2016年联邦航空管理局扩张、安全和安保法》强调，国家应加大对民航信息系统、空中交通管理系统和国家空域系统中航空安全问题的关注(19)杨宽，费秀艳.美国无人机立法新动态及其启示[J].北京航空航天大学学报(社会科学版)，2019，(1).。
在此类立法的指引下，美国政府各部门，尤其是FAA在《联邦法规汇编》(Code of Federal Regulations，简称CFR)第14编“航空与航天”中对无人机的定义、注册登记制度、适航证书的发放条件、安全飞行标准和飞行规则等问题作出进一步规定。同时，FAA还定期修改和更新《联邦法规汇编》中与实践相脱节的内容，及时补充《联邦航空条例》(Federal Aviation Regulations，简称FAR)中的立法“空白”。2016年8月29日，FAA宣布首个小型民用无人机操作规则(FAR-107部)正式生效，增加了有关无人机分级分类、强制注册和划分飞行空域方面的内容(20)Summary of Operation and Certification of Small Unmanned Aircraft Systems Final Rules[EB/OL].(2018-08-21)[2021-09-20]. https://www.wileyrein.com/newsroom-articles.，使FAR逐步发展成为众多无人机规范性法律文件中最具针对性和全面性的联邦法规。
除颁布FAR及其修正案以外，FAA还发布了一系列与无人机相关的咨询通告(Advisory Circulars)、管理程序(Order)和指南(Guidance)，该类文件涵盖适航标准和指令、航空器登记、一般运行和飞行规则等内容，虽不具有强制性，但对无人机等民用航空业的发展极具指导意义。
通过上述分析及上图可知，美国在联邦层面通过联邦航空法、联邦航空条例及咨询通告和指南等为防控无人机滥用风险构筑起全方位、立体式的法治屏障。
此外，还须提及的是，美国地方各州政府也纷纷参与无人机管理法规的制定工作。2015年，已有45个州计划以立法形式管控无人机无序发展的现状。2017年，弗吉尼亚州的HB2350条款规定，公民利用无人机从事偷窥、间谍或有损他人权益的行为属于一级轻罪(21)无人机法规保护你的隐私了吗[EB/OL].(2017-04-13)[2021-09-25].https://www.sohu.com/a/133751858_350244.。这些地方性立法与联邦立法形成合力，共同建立起一套全面的无人机管理法规体系。
2.执法层面
FAA作为民用航空(包括无人机)领域最重要的执法机构，旨在保障各类航空器的飞行安全和促进民航产业的发展，主要负责为航空产品制造商颁发生产许可证、为航空运输企业颁发营业执照、为驾驶员颁发适航证和驾驶执照、制止危害民用航空安全的非法行为等多项活动。具体到民用无人机规制方面，FAA对不同种类的无人机进行特定的管理，对飞行时间、速度和路线进行实时监控；
对制造商、购买者、实际驾驶员进行身份鉴定和核验，对符合资质的人员从事相关活动进行许可和批准，从而在研发、销售、使用和维护各个阶段规制无人机滥用风险。
值得注意的是，FAA只是统一领导和规范航空活动的机构，并不可能将执法工作落实到无人机监管的每一个环节。2005年12月，FAA组建了无人机飞机项目办公室(UPAO)，该办公室主要由在无人机飞行安全、管理、工程、空中交通服务等方面具有丰富理论知识和实践经验的人员组成，承担制定无人机驾驶航空政策和协调关系的职责(22)Timothy M.Ravich. The Integration of Unmanned Aerial Vehicles into the National Airspace.North Dakota Law Review, 2009,(85):608.。2017年6月，FAA又成立了无人机识别与跟踪航空规则制定委员会(ARC)，评估现有技术解决方案的可行性和可承受性，修订和完善不合理内容，以使其符合FAA对空中交通管制的标准和要求(23)什么是FAA的无人机跟踪航空规则制定委员会[EB/OL].(2017-06-23)[2021-09-26].http://www.sohu.com/a/151420151_350244.。由此，在防控无人机滥用风险的执法层面，FAA、UPAO和ARC形成合力，以相关立法为指引，实际监管和保障无人机的运行安全。
(二)全产业链与全生命周期的管理体制
无人机滥用风险存在于无人机生命周期的各个阶段，国家对任何一个环节监管不力都可能使无人机威胁和侵害到本国的国防安全和公民权益。对此，为了综合防控无人机滥用风险，美国在无人机研发、销售、使用和售后阶段形成了全产业链和规范化的管理体制。
1.研发阶段：划分空域、实时定位、分级分类
在民用无人机研发阶段，美国从源头入手，采取划分空域、实时定位和分级分类的方法确保无人机产品质量安全，加强无人机安全监管。
(1) 空域划分。美国根据各空域的交通繁忙程度和航空器的性质，在FAR107号法规中规定，本国空域可划分为A、B、C、D、E、G六级空域以及其他设有多种限制或具有特殊用途的空域。其中，A—E级空域属于受管制的区域，军用飞机、商用飞机、私人飞机可优先在此空域内飞行；
而G级空域是非管制空域，驾驶员可以在未获得任何组织或机构的批准下，自由进入G级空域飞行；
多种限制或特殊使用的空域指除A、B、C、D、E、G以外的空域，主要包括禁区、限制区、告警区、军航活动空域、警惕区、管制射击区、国家安全空域等。
在划分空域的基础上，美国还基于无人机在运行过程中可能遇到的各类障碍，设置了安保敏感空域限制、临时飞行限制、体育限制(24)Timothy M.Ravich. The Integration of Unmanned Aerial Vehicles into the National Airspace.North Dakota Law Review, 2009,(85):597.，其分别在以下情况下得以适用：一是安保敏感空域限制的适用。根据《联邦法规汇编》第14编第99部分(A)第§99.7条对“特殊安全说明”的规定(25)14 CFR§99.7-Special Security Instructions[EB/OL].(2004-03-30)[2021-09-26]. https://www.law.cornell.edu/cfr/text/14/99.7.，禁止未经授权的无人机在133个军事设施附近及其上空飞行。二是临时飞行限制的适用。如果某一地区发生诸如化学泄漏、火山爆发之类的危险事态，那么无人机在该区域内飞行的高度、速度和规模应受到一定的限制。三是体育限制的适用。在盛大体育赛事开幕前或结束后一小时内，民用无人机不得在体育场附近飞行，以保障体育活动的顺利进行。
总之，在民用无人机研发阶段，美国通过严格划分空域等级和设置禁飞、限飞区域(26)禁飞区是指无法起飞、无法闯入的地域，全球机场禁飞区超18000个。限飞区是指飞行高度受限的地域。，限定民用无人机在相对安全的空域内运行，强化对无人机的运营管理。
(2)实时定位。为了随时掌握民用无人机的活动范围和运行动向，美国FAR107号规则要求研发人员为无人机配备相应的定位装置，安装具有监控功能的“云系统”，发展无人机跟踪技术。另外，在A、B、C、D四级空域中运行的无人机必须配有可与空中交通管制通信的双向无线电(27)Mark Edward Peterson. The UVA and the Current and Future Regulatory Construct for Integration into the National Airspace System.Journal of Air Law and Commerce, 2006,(71):22.，驾驶员可根据无线电传送的信息，预先判断和分析前方空域的天气、地形和飞行情况，调整无人驾驶航空器的飞行高度和航线(28)14 CFR§91.185-IFR operations:two-way radio communications failure[EB/OL].(1989-08-18)[2021-09-26]. https://www.law.cornell.edu/cfr/text/14/91.185.，直接阻断无人机滥用的可能。为接收传送系统输送的相关信息，在A、B、C空域作业的民用无人机还需配备应答器，以便空管部门对无人机进行精确定位和识别(29)14 CFR§91.215-ATC transponder and altitude reporting equipment and use[EB/OL].(2018-01-06)[2021-09-26]. https://www.law.cornell.edu/cfr/text/14/91.215.，及时对违规驾驶员发出警告、给予惩处，引导其严格按照法律法规以及禁飞和限飞政策安全运营无人机。
(3)分级分类。美国根据民用无人机的用途、规模、飞行高度、重量、体积等多方因素的差异，对无人机进行细化分类(30)Timothy M.Ravich. The Integration of Unmanned Aerial Vehicles into the National Airspace[J].North Dakota Law Review, 2009,(85):620.，并针对不同类型的无人机制定不同的研发标准。无人机制造商在生产各类无人机前，必须取得相应的生产证书，并在研发过程中将涉及的数据和生产设施报送于相关部门，以接受必要的检查和认证，保障无人机的每一零部件都符合国家安全标准(31)Mark Edward Peterson. The UVA and the Current and Future Regulatory Construct for Integration into the National Airspace System.Journal of Air Law and Commerce, 2006,(71):24.，提高民用无人机的市场准入门槛，将低质量、高风险的无人机排除在市场之外。
2.销售阶段：注册登记、适航审定、执照申请
在民用无人机销售阶段，美国为保障无人机购买者和实际操作人员具备相应资质，通过建立注册登记、适航审定和执照申请等机制严格审查购买者和操作人员的身份，以规范无人机运营市场。
首先，在民用无人机注册登记方面，根据FAR107部小型无人机驾驶航空器规则的规定，所有重量在0.55～55磅的无人机都必须向FAA进行实名登记(32)杨宽，费秀艳.美国无人机立法新动态及其启[J].北京航空航天大学学报(社会科学版)，2019，(1).。该规定曾引起一些民众的强烈不满和质疑。2017年5月19日，模型飞机爱好者约翰·泰勒就注册登记制度向美国华盛顿特区联邦巡回上诉法庭提出诉讼。上诉法庭最终以《美国联邦航空局现代化及改革法》中关于“FAA不得颁布与模型飞机有关的法律”的规定为裁决依据，支持了泰勒的主张，要求FAA废除对包括小型无人机在内的模型飞机的注册机制(33)See United States Court of Appeals, District of Columbia Circuit, Iohn A.Taylor v.Michael P.Huerta, 2017.。然而，国际无人系统协会和美国运输部极力反对该判决，认为注册登记制度对追踪不遵守安全飞行规则的无人机所有者和确定航空责任人至关重要(34)Gary Mortimer. John Taylor Defeats FAA Registration Rule for Model Aircraft[EB/OL].(2017-05-19)[2021-09-26]. https://www.suasnews.com/2017/05/john-taylor-defeats-faa-registration-rule-model-aircraft/.。总体来说，尽管无人机注册登记制度受到一些阻碍，但具有长期向好的发展趋势。
其次，在民用无人机适航审定方面，美国《联邦法规汇编》规定任何人未经特别授权不得在国家空域系统操作任何类别的无人机，驾驶员在操控无人机前应事先向FAA说明无人机的预期用途、飞行时间、次数和区域，提供无人机飞行图纸、详细照片或证明无人机已具备安全飞行的各项条件且不会对他人生命财产安全造成威胁(35)14 CFR§ 21.191-Experimental certificates[EB/OL].[2021-09-26]. https://www.law.cornell.edu/cfr/text/14/21.191.，并接受FAA对无人机系统的适航审查和特定指令的管辖(36)Timothy M.Ravich. The Integration of Unmanned Aerial Vehicles into the National Airspace.North Dakota Law Review, 2009,(85):614.。只有无人机驾驶人员能够保证在“可接受的安全水平”的标准基础上运营无人机时(37)Timothy M.Ravich. The Integration of Unmanned Aerial Vehicles into the National Airspace.North Dakota Law Review, 2009,(85):612.，才允许相关机构对其颁发无人机适航证书。
最后，在民用无人机驾驶员申请执照方面，FAR107部小型民用无人机操作规则规定，为确保初级驾驶员遵守联邦航空局和国家航空航天局制定的天空规则，驾驶员通常需满足以下条件：年龄在16岁以上；
持有有效的身份证件，注明驾驶员的姓名、照片、签名、家庭住址等信息；
在FAA限定的测试中心完成初级航空知识测试；
向测试公司支付150美元；
头脑清醒等(38)Getting Your Drone License-What It Is and How to Get It[EB/OL].(2019-05-30)[2021-09-26]. https://www.dronethusiast.com/drone-license/.。这些条件为FAA筛选符合驾驶资质的人员提供了明确的衡量标准，有利于驾驶员在取得飞行执照或虽未获得执照但有持证人员的监管下安全操控无人机。
通过上述分析可知，在民用无人机销售阶段，购买者应向FAA完成登记注册，实际驾驶员应向FAA申请适航许可证和驾驶员执照，从而加强FAA对民用无人机产业的规范管理，降低无人机运行安全风险。
3.使用和售后阶段：飞行要求、组织培训、严惩黑飞
为改善民用无人机“黑飞”和无序不法飞行现状，美国在无人机使用和售后阶段采取各类防控措施降低或避免无人机滥用风险，主要从制定飞行要求、组织驾驶员参加培训和测试、严惩违规驾驶员三个方面着手应对。
第一，飞行要求方面：根据FAR107部规则规定，驾驶员操控民用无人机应满足下列要求：按照既定的编程中断控制器驾驶无人机；
一个驾驶员一次只允许驾驶一台无人机(39)Getting Your Drone License-What It Is and How to Get It[EB/OL].[2021-09-27]. https://www.dronethusiast.com/drone-license/.；
保证无人机在驾驶员或观察员的视距范围内飞行；
禁止在人口稠密地带(40)14 CFR § 91.319-Aircraft having experimental certificates:operating limitations[EB/OL].(2017-01-11)[2021-09-27]. https://www.law.cornell.edu/cfr/text/14/91.319.或在有遮挡的建筑物或汽车中操控无人机；
在日出前30分钟至日落后30分钟期间飞行；
为无人机配备预防碰撞的指示灯(41)Timothy M.Ravich. The Integration of Unmanned Aerial Vehicles into the National Airspace.North Dakota Law Review, 2009,(85):613-614.；
飞行时至少保证3英里能见度等。
第二，组织培训方面：为使驾驶员自觉遵循上述基本飞行要求，FAA定期组织驾驶员参加专门的无人机培训课程，加强对航空安全知识的宣传，要求欲获得远程飞行员指挥者证书的公民完成相应的知识测试，才能具备驾驶民用无人机的资格。
第三，严惩黑飞方面：FAA除了规定无人机的飞行要求和组织驾驶员参加培训以外，还对违法者是否为初犯、违法行为对国家空域造成的实际或潜在风险等因素进行考察，针对不同情形分别采取警告、民事罚款以及责令纠正的方式对“黑飞”和无序不法飞行主体作出处罚(42)吴建端.无人机及其规制[M].北京：法律出版社，2019.169-170.。例如，2015年10月，一家名为Skypan International的无人机公司在芝加哥和纽约上空违规操控无人机，FAA对其处以20万美元罚款(43)See UAS America Fund, LLC, Skypan International Inc., Peter Sachs, and FPV Manuals, LLC, Petitioners v. Federal Aviation Administration, Respondent. No.14-1156, 2014.，有力地震慑了违法行为、维护了飞行安全。
当然，除美国以外，还有一些国家也纷纷采取相关立法和执法措施管控和应对无人机滥用风险。如澳大利亚民用航空安全管理局出台有关无人机系统结构以及操作方法的安全指南(44)CASR Part 101-Unmanned aircraft and rockets[EB/OL].(2017-08-22)[2021-09-27].https://www.casa.gov.au/standard-page/casr-part-101-unmanned-aircraft-and-rocket-operations.；
日本农业航空协会为无人机建立起一套完备的登记系统，并要求所有驾驶员或其他操控人员必须接受相关机构的培训和认证(45)Mark Edward Peterson. The UVA and the Current and Future Regulatory Construct for Integration into the National Airspace System. Journal of Air Law and Commerce, 2006,(71):28.。质言之，这些国家在规制无人机滥用风险方面基本架构了相对成熟的法治体系和管理体制，可以为其他国家完善无人机领域的法律体系和执法措施提供蓝本。
近年来，随着我国民用无人机产业的迅速发展，民用无人机(46)民用无人机产业包括消费级无人机市场和工业级无人机市场。在我国经济建设和社会发展方面发挥了至关重要的作用。与此同时，无人机产业发展也逐步暴露出一些问题：一是法律规制方面，上位法阙如，缺乏原则性规定，下位法分散，多龙治水，标准不一，具体配套标准规章未细化、优化。已有立法落实和执行不力，监督、追责和惩罚机制实施不到位；
二是民用无人机行业整体仍处于发展初期，相关技术和经验储备相对不足；
三是产业发展水平和程度极不均衡，目前消费级无人机市场已进入“红海”阶段(47)消费级无人机市场的“红海”阶段指：随着民用无人机产业链配套逐渐成熟、硬件成本曲线不断下降和市场价格的降低，无人机市场关注度持续攀升，消费级无人机的客户群体从小众拓展至大众，客户规模呈现指数级增长。无人产业点燃了创业企业及互联网巨头的热情，红杉资本等全球顶级风投机构进入消费级无人机市场，使整个市场呈现一片火热的状态。，而工业级无人机制造产业还在起步和探索的“蓝海”时代(48)工业级无人机产业的“蓝海”时代是指：工业级市场主要侧重飞机的技术性能和行业应用，在实际运用中需要与行业客户进行反复的沟通，并不断改进方案，因此具有很强的客户黏性和壁垒。中国工业无人机制造应用尚处于起步和示范阶段，总体技术还比较落后，尚未形成规模化市场，整体处于爆发前的积累阶段。；
四是我国对于无人机产业的管理相对滞后，尚不存在统一的无人机研发标准，且相关注册登记和使用许可等机制形同虚设，导致许多无人机产品质量不过关、无人机“黑飞”和“乱飞”现象频发。
为妥善解决此类问题，防范民用无人机成为不法分子危害国家和社会安全的工具，我国可以吸收和借鉴美国在监管无人机滥用风险方面的有益做法，从以下两个方面着手应对无人机滥用风险：
(一)完善法律体系，提高执法能力
当前，我国虽然发布了多部与无人机相关的文件，包括《使用民用无人驾驶航空器系统开展通用航空经营活动管理暂行办法》《民用无人机适航管理工作会议纪要》《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》以及《民用无人驾驶航空器从事经营性飞行活动管理办法》等(49)探索：民用无人机驾驶航空器监管体系[EB/OL].(2017-08-16)[2021-10-01].http://www.caacnews.com.cn/1/6/201708/t20170816_1224134.html.，但还未制定出涉及无人机产业发展的上位法，且已有文件均属临时性、指导性规定，具有分散性、滞后性，效力位阶低等不足。
对此，在全国人大立法层面，我们可以第十三届全国人大常委会立法规划修订《民用航空法》为契机，通过在《民用航空法》中单设专章(无人驾驶航空器)的形式对无人驾驶航空器的定义、管理机构、生产和销售许可、登记报备、空域使用的要求、飞行申请、操控人员的职责与培训、特情处理、无线电频率要求等基本问题作出原则性规定。
在制定出上位法以后，国务院及其各部门、地方政府应积极制定下位法规、部门规章和地方性立法，以与上位法相配套，共同形成完整、全面的无人机管理法律体系。具体而言，在国务院法规层面，我国可加快《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例(征求意见稿)》《民用航空安全保卫条例》和《民用航空飞行标准管理条例》等法规的出台或修订工作，明确管理主体、监管责任和监管内容；
明确各管理部门、相关企业、操作人员的责任和义务；
明确民用无人机的分级分类标准、飞行空域、飞行计划申请与批复流程、驾驶员资质及法律责任。在部门规章和地方性立法层面，定期修正与上位法不相符的内容，完善和细化部门配套规章、标准技术、操作规范、指南通知、系统设施要求，尽快制定无人机适航、检测认证、监管平台运营标准制度(50)金伟，尚勇.中国无人机安全监管[J].科技导报，2019，(14).；
详细规定企业的运营资质、驾驶员培训、执照或合格证以及人、机结合的销售备案、实名登记制度；
建立地方和省级无人机管控标准，实现与中央立法的无缝衔接。
除了重视中央和地方对无人机立法的工作外，我们还可以在法律法规标准的执行及工作实施层面，建设类似于美国FAA的专门的空中执法力量，成立由无人驾驶航空器管理部际联席统一领导的跨部门、跨领域的联防联控机制。各部门树立全盘思想、通力合作协调具体事项，根据不同飞行区域设置不同的空警部门，由公安机关与民航局及各管理局空管部门分别对飞入隔离空域和融合空域的无人机进行引导，给予违法操控者警告、罚款、暂扣或吊销无人机驾驶执照等处分，必要时将其纳入社会信用管理系统，建立完善的守信联合激励和失信联合惩戒制度，实现严格联合执法与常态化安全执法的统一。
(二)创新研发技术，实现全程管理
与美国对无人机进行全产业链和全生命周期的管理体制相比，我国无论是在无人机的研发阶段，还是在销售、使用和售后阶段，都存在管理方法和技术手段落后等问题。为强化对无人机操控者的监管，相关管理部门、无人机制造企业、行业组织可从以下几个环节采取措施：
在民用无人机的研发阶段，我国可首先考虑授权有资质的制造企业发展并确立统一的、权威的、不易被黑客破解的“电子围栏技术”，主动从无人机自身安全技术入手，划定禁飞、限飞和适飞空域，参考大疆无人机创新系统采用的通用管理办法，可以不同颜色为空域地图做标记，红色和灰色分别代表禁飞区和限高区，禁止或限制无人机在政府机构、军事单位、危险物品工厂、监狱、机场等区域飞行(51)金伟，尚勇.中国无人机安全监管[J].科技导报，2019，(14).；
蓝色代表法规限制区，由当地的法规和政策规定，该部分特殊区域禁止航空器飞行；
黄色和橙色为警示区和加强警示区，当无人机在该空域上空飞行时，将会收到系统对驾驶员发出的警示；
绿色是轻型无人机适飞空域，如果轻型无人机在适飞空域的飞行真高在120米以下，那么无需提交飞行申请。一旦在120米以上的空域或非适飞空域飞行，则需通过UTMISS综合监管平台进行飞行申请。同时，考虑开放空域查询功能，及时发布信息通告，使无人机驾驶者能够自主了解各空域的飞行政策和管理办法。其次，以马航MH370航班失踪为教训，发展无人机定位跟踪技术，配备定位设备和指南针、气压计等共同组成的360度感知系统，安装具有提醒操控者违规飞行功能的“云系统”(52)金伟，尚勇.中国无人机安全监管[J].科技导报，2019，(14).，以便无人机在运行途中遭遇恶劣天气、前方出现遮挡物等情形时，提前对无人机驾驶者发出预警，防止无人机滥用事件的发生。最后，根据无人机的重量、用途和监管难易程度对无人机进行分级分类，针对不同类型的无人机制定不同的技术参数和特定的研发标准，提高市场准入门槛。
在民用无人机的销售阶段，我国应尽快建立并实施无人机实名激活、注册登记及销售审查制度，通过APP实名激活，证明实名激活的可追溯性，推行无人机所有者和使用者强制注册和备案制度，加快无人机实名登记系统和公安部门身份信息系统的数据共享，实现销售审查制度与无人机运行云平台的实时交联，防止登记人盗用他人身份或伪造虚假信息，保证登记的真实性和有效性，采取销售取得驾驶证前置程序，实行“无证不售”原则，避免侥幸和无成本“黑飞”，全面掌握无人机的数量、型号、所有者和使用者等各类信息。
在民用无人机的使用阶段，有关部门应严格审查无人机操控人员的资质，核对人、机身份信息，确保由登记人亲自激活设备(53)常雯，吴宏建.无人机监管及建议研究[J].电信网技术，2018，(2).，避免登记人与实际操控者不一致带来的“黑飞”风险；
组织操控人员参加驾驶技术培训，颁发无人机适航证书，建立定期学习机制和考核评估体系，完善驾驶执照年检制度；
使用雷达定位系统对无人机进行实时追踪，加强无人机反制技术和设备的使用引导；
开展无人机安全宣传和教育工作，引导无人机操控者遵守法律法规和行业规范，要求其依法向相关机构登记注册或申请审批，主动参加无人机培训课程，知悉无人机各组成部件的工作机理和性能，掌握无人机控制原理及危情防控措施，从而营造安全使用无人机、有序放飞无人机的良好社会环境。
在民用无人机的售后管理阶段，我国应积极推动开发统一接口的企业级监控服务平台，定期监测产品流向和运行状态，实现民航云平台、企业自有平台、行业应用专用平台与公安销售备案系统、生产管控系统的统筹对接，由此从无人机研发设计到无人机生产和产品售后阶段建立起规范无人机产业发展的全方位管理机制，最大程度地保障无人机运营的安全性和有序性。
在世界竞争从传统工业竞争向高科技竞争转型的背景下，各国高度重视无人机以及其他高新产业的发展，但也不乏一些不法分子通过无人机威胁国家安全、扰乱社会秩序和侵害公民生命财产及个人隐私，因而各国亟须通过完善法律体系和创新技术管理手段的方式监管无人机滥用风险。
美国在《联邦航空法》的统领下，出台和细化了多部法律法规、部门规章和地方性立法，赋予联邦航空局管理航空活动的执法权限，形成了全面系统的法治监管体系。另外，美国非常重视对无人机研发、销售、使用和售后阶段的管理。其中，在研发阶段，严格划分无人机的运行空域范围，为无人机安装定位识别系统，对无人机进行分级分类管理。在销售阶段，要求符合特定条件的无人机驾驶员向相应机构完成登记注册、适航审定和执照申请工作。在使用和售后阶段，明确民用无人机的飞行要求，积极组织驾驶员参加培训，严惩“黑飞”、无序不法飞行主体，对无人机滥用风险实施全产业链和全生命周期的监管。
目前，我国在无人机风险监管方面缺乏统一的原则性立法，下位法分散、多龙治水，管理方法和技术手段相对落后，公民的法律意识淡薄。对此，我国可有选择性地借鉴美国在无人机领域的法治经验和监管模式，加快法律法规标准的制定工作，成立专门的空中执法机构，通过划分禁飞和限飞区域、实施注册登记制度创新管理技术，实现对无人机的全程监管，增强驾驶员的守法意识，全面保障无人机健康有序发展。
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