新型能源安全问题与日本的政策因应
尹晓亮 徐康健
人类社会的发展历史与能源开发的更迭演进密切相关。由于能源具有经济性、环境性、政治性、军事性与战略性等特点，民族国家框架下的能源安全问题已被世界各国所重视并提升至国家安全战略高度。进入21世纪，人类社会迎来“能源大变局时代”(1)能源大变局，指第三次工业革命背景下，以去碳化、去资本化、去中心化为特征的第三次能源转型。相关内容参见胡森林：《能源大变局》，石油工业出版社2015年1月版，第7页。，风险要素的复合叠加及其影响外溢，对能源安全带来前所未有的挑战，能源大国为确保能源安全进行了相应的制度调整。日本作为能源禀赋不足的国家，在规避能源风险方面，为能源约束型国家提供了可资借鉴的经验。
国内学界对战后日本国家能源战略的内涵、目标、指向等方面进行了系统研究。(2)国内学界对日本能源政策的现有研究可参见张季风主编：《日本国家能源战略研究》，社会科学文献出版社2019年版；
冯昭奎：《能源安全与科技发展：以日本为案例》，中国社会科学出版社2015年版；
吴志忠：《日本能源安全的政策、法律及其对中国的启示》，《法学讨论》2008年第3期。然而，从研究内容而言，现有研究并未深入关注和研究以下两个层面的问题。其一，日本如何认识新型能源安全问题？日本在能源安全形势的最新变化中进行了怎样的政策设计？其二，日本的政策因应是基于“问题”为中心的驱动，还是基于“价值”为中心的驱动？事实上，近年来，日本为适应世界能源形势的新变化，制定了一系列涉及能源领域的战略规划、目标方针、基本政策和行动路径。(3)主要包括：2020年1月颁布的《革新环境创新战略》、2020年3月出台的《新国际资源战略》、2021年3月颁布的第六版《科学技术及创新基本计划》、2021年6月出台的《伴随2050年碳中和的绿色成长战略》和2021年10月颁布的第六版《能源基本计划》(又称《能源战略计划》)等。
人类利用与开发能源经历了“柴薪时代—煤炭时代—石油时代—新能源时代”的历史演进过程。随着时代演进，能源安全的内涵逐步由过去“注重供应安全的传统能源安全观”转向“强调综合能源安全的新型能源安全观”。近年来，能源安全在全球战略格局发生重大变化、能源地缘政治动荡不安、地球自然灾害频发不断、数字化与智能化日益嵌入能源领域等新情况和新挑战之中，其内涵和外延呈现出新的特点。
其一，“高碳—低碳—脱碳”演进过程中衍生出的新风险。近年来，世界各国高度重视可再生能源发展，制定了可再生能源发展规划。(4)据日本资源能源厅统计，2018年世界可再生能源发电设备占比为16.9%(不含水电，下同)，发电量占比为9.6%；
欧洲发达国家，德国可再生能源发电量占比为33.8%，英国为33.3%，加上水电接近或超过半数。日本2019年可再生能源发电量占比为10.247%。『エネルギー白書2021』、資源エネルギー庁ホームページ、2021年6月4日。https://www.enecho.meti.go.jp/about/whitepaper/2021/pdf/.据世界能源机构评估，到2050年，可再生能源将占世界能源供给的三分之二。(5)“2050 net-zero emissions roadmap for the global energy sector”, IEA.May.2021. https://www.iea.org/reports/net-zero-by-2050.可再生能源利用的扩大与普及，一方面将减缓地球温暖化的进程，改善人类生活环境，改变传统产业结构并形成新的经济增长点，另一方面也衍生出新的问题。一是经济成本问题。目前世界各国可再生能源发电成本远高于火电，主要是靠国家政策扶持，部分以税金的形式转嫁到用户身上。2001年日本居民平均每户每月负担相关税费873日元。(6)『エネルギー白書2021』、資源エネルギー庁ホームページ、2021年6月4日。https://www.enecho.meti.go.jp/about/whitepaper/2021/pdf/.可见，降低成本将是未来可再生能源发展与普及面临的重要课题。二是稳定供电问题。可再生能源的主体是太阳能和风能，具有波动性、间歇性的缺点，难以保障连续稳定供电。光伏发电下一步发展重点将是分散式、小规模型，其大规模、高比例接入电网，需要新的分散型智能化电网做支撑。三是稀有金属供应问题。稀有金属是生产可再生能源设备必需的原材料，但稀有金属的储藏分布极不均衡，生产加工也集中在少数国家。其中非洲、南美洲的一些国家长期存在局势不稳的问题，保障稳定供应较之化石能源难度更大。(7)2019年刚果民主共和国的钴和钽产量的世界占比分别为71%和41%，南非铂金和锰产量占比分别为72%和29%，巴西铌产量占比为88%，智利锂产量占比为23%，中国的稀土、钨、锑产量占比分别为63%、82%和63%。『レアメタルを戦略的に確保するために』、資源エネルギー庁ホームページ、2020年7月31日。https://www.enecho.meti.go.jp/about/special/johoteikyo/kokusaisigensenryaku_03.html.面对上述风险，日本政府认为可再生能源的利用和普及是2050年实现“碳中和”的关键，要在大规模推广运用可再生能源的同时，在降低成本、强化电网调峰能力、确保稀有金属供应等方面进行政策设计。(8)『エネルギー基本計画 令和3年10月』、資源エネルギー庁ホームページ、2021年10月22日。https://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/20211022_01.pdf.
其二，从局部自然灾害到全球疫情的新风险。近年来，世界范围内极端天气及严重自然灾害频发，时常造成阶段性、局部性能源供应不足。与局部性自然灾害相比，全球性新冠肺炎疫情持续时间之长、危害之大、影响之深让世界始料未及，其对能源安全的影响主要体现在以下两个方面：一是能源价格振荡。新冠肺炎疫情造成能源需求下降，价格下跌。2020年世界能源需求比上年减少6%，创二战以来最大降幅。疫情也使得能源产业经营状况和产油国经济状况恶化，导致对能源开发投入不足。(9)“Global Energy Review 2020”，IEA. April, 2020. https://www.iea.org/reports/global-energy-review-2020.2021年，全球石油和天然气投资总额较疫情前下降约26%。(10)“Behind the Energy Crisis: Fossil Fuel Investment Drops, and Renewables Aren’t Ready”， The Wall Street Journal，October 17, 2021. https://www.wsj.com/articles/energy-crisis-fossil-fuel-investment-renewables-gas-oil-prices-coal-wind-solar-hydro-power-grid-11634497531.二是供应链脆弱。疫情期间，隔离封闭导致生产不足、流通不畅，全球医疗和生活物资供应受到严重影响。疫情暴露的供应链问题，引发了世界各国对特定条件下能源供应链遭到阻断的担忧。对于上述情况，日本有关方面认为，近年来自然灾害的频发深度影响了能源供应，疫情期间能源需求减少的趋势在疫情过后可能难以逆转，疫情导致的能源价格波动和上游开发投资减少也给未来能源供应埋下了隐患，因此应该在制度上及时进行政策因应。(11)『エネルギー基本計画 令和3年10月』、資源エネルギー庁ホームページ、2021年10月22日。https://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/20211022_01.pdf.
其三，能源系统数字化带来的新风险。能源系统数字化是指利用数字技术，引导能量有序流动，构筑更高效、更清洁、更经济的现代能源体系，提高能源系统的安全性、生产率、可及性和可持续性。能源领域特别是电力系统的数字化带来的好处显而易见，可以提高效率、降低成本，还可以增强供电连续性。特别是电网系统运营的数字化，将有可能通过精准的供需调控，充分发挥太阳能、风能发电的效能。与此同时，电源、系统以及蓄电池的数字控制，也给电力系统埋下了易遭受网络攻击的隐患。近年来，电力系统遭受网络攻击的案件数量快速增加，攻击目的更加恶质化。2010年全球针对电力系统的网络攻击为20起，2019年超过100起；
攻击目标不仅限于窃取企业和国家情报，甚至还包括阻断电力供应。(12)『エネルギー白書2021』、資源エネルギー庁ホームページ、2021年6月4日。https://www.enecho.meti.go.jp/about/whitepaper/2021/pdf/.2021年5月，美国最大的石油制品管线(13)连接德克萨斯州的休斯敦与纽约港的管线，日供油300万桶。遭到犯罪组织“Darkside”开发的勒索病毒攻击，被迫关闭6天。由于恐慌性、囤积性购买，美国东部有关州加油站存油相继售罄，多个州先后宣布进入紧急状态。(14)上村真：「新型コロナと政権交代 事業環境が激変する米国石油ビジネス」、日本貿易振興機構(JETRO) シカゴ事務所ホームページ、2021年5月27日。https://www.jetro.go.jp/ext_images/world/covid-19/us/video/2021/81c0d0e9772f9872/shiryo.pdf.未来，随着可再生能源快速发展，分布式电力系统将更加普及，系统节点增加将进一步增大网络攻击的风险。对于上述情况，日本资源能源厅认为，随着能源领域的数字化进展，能源相关设备遭受网络攻击的风险明显增大，在评估风险的同时，应采取综合措施增强能源系统的强韧性。(15)「エネルギー基本計画 令和3年10月」、資源エルギー庁ホームページ、2021年10月22日。
https://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/20211022_01.pdf.
针对上述能源安全呈现出的日益严峻的态势，资源禀赋先天不足的日本，按照因循相机原则，从国内与国际两个层面，积极进行了一系列政策因应。
战后以来日本通过长期、系统的政策设计和制度安排，很大程度上弱化和规避了能源不足的瓶颈约束，并一度发展成为世界第二大经济体。(16)相关内容参见尹晓亮：《战后日本能源政策》，社会科学文献出版社2011年9月版。在新型能源安全问题的背景下，日本政府颁布了一系列文件， 在国内层面，积极构建以强化“能源韧性”(17)能源韧性是指能源系统在受到危机事态干扰、冲击和破坏的时候，能够通过弱化、稀释、转嫁、规避等方式恢复到原状态或稳定状态的能力。为中心的能源政策体系。
其一，通过“科技创新路径”增强能源韧性。20世纪两次石油危机使日本深刻认识到，只有革命性技术创新才能从根本上解决日本能源供需结构的脆弱性。由此，日本颁布的《阳光计划》《月光计划》《新阳光计划》《凉爽地球能源革新计划》《能源技术战略》《能源相关技术开发路线图》等文件从战略和技术层面，指导产、官、学、研致力能源技术创新与研发，并取得了诸多世界领先的技术成果。近年来，面对新型能源安全问题，日本从组织、行业、资金等方面将技术创新作为应对全球气候变化、实现能源结构转型、构建能源韧性的关键因素。
一是在组织层面的政策设计。2020年1月，日本颁布的《革新环境创新战略》，明确了能源领域技术创新的时间表与路线图。为推进该战略，日本成立了“绿色创新战略推进会议”(18)该会议主要负责评估、管理政府技术创新计划落实情况并提出建言，截至2020年7月已召开8次会议。参见「革新的環境イノベーション戦略 令和2年1月21日統合イノベーション戦略推進会議決定」、内閣府ホームページ、2020年1月21日。https://www8.cao.go.jp/cstp/siryo/haihui048/siryo6-2.pdf.，作为“司令部”的功能，以期摆脱政府内部有关职能条块分割的局面，协调推进能源技术创新。此外，日本采取措施加强国内外技术创新合作：(1)新设零排放国际合作研究中心，邀请欧美氢能、碳回收、能源设备领域专家实施共同研究。(2)设立下一代能源基础研究据点，以能源环境领域有国际竞争力的大学、研究机构为依托强化有关基础研究。(3)打造东京湾创新区，发挥该地区能源环境相关企业、大学和研究机构云集的优势，使之成为世界上第一个零排放创新区。(4)新设碳回收实证研究据点，利用并改造广岛大崎上岛镇现有相关设施，实施并公开展示各种碳回收技术实验。(19)「革新的環境イノベーション戦略 令和2年1月21日統合イノベーション戦略推進会議決定」、内閣府ホームページ、2020年1月21日。https://www8.cao.go.jp/cstp/siryo/haihui048/siryo6-2.pdf.二是明确创新项目和行动计划。《革新环境创新战略》从能源供应和能源消费行业等方面明确了重点包括可再生能源、智能电网，氢能、核能、碳循环技术等12大类29个技术创新项目，并分别制定了具体行动计划，包括创新目标(成本、社会影响、减排效应等)、技术研发内容、实施方式(从要素技术开发阶段到实际应用、实证开发阶段的场景及行动)等。(20)「革新的環境イノベーション戦略 令和2年1月21日統合イノベーション戦略推進会議決定」、内閣府ホームページ、2020年1月21日。https://www8.cao.go.jp/cstp/siryo/haihui048/siryo6-2.pdf.三是重点加强颠覆性技术的创新。日本政府认为在现有技术的延长线上进行创新，难以解决能源转型面临的问题，唯有颠覆性创新技术才是实现大幅减排目标、应对全球气候变暖的关键所在。尽管颠覆性技术创新研发时间长、投资风险高，具有很大不确定性，但日本的技术战略依然聚焦了光伏、核聚变、新一代蓄电池等一批潜力巨大、影响深远的关键技术。在光伏技术方面，日本的研发重点是采用新材料(21)是指“钙钛矿、Ⅲ‐Ⅴ族太阳能电池”。、新结构(22)是指“新一代串联式、量子点太阳能电池”。、新形态(23)是指“轻量化和曲面光伏，重量为现有产品的十分之一”。，实现其超高效率(24)是指“转换率达到35%以上”。，目标是2030年投入应用，以期实现减排70亿吨。(25)此外，核聚变技术研发方面，日本将积极参与国际热核聚变实验堆(ITER)计划，重点利用新一代托卡马克等离子体实验装置“JT-60SA”进行实验和开发，预计2030年将转入原型炉(DEMO)的研发。蓄电池开发着眼寿命长、容量大和成本低的特点，重点锁定在无钴锂离子电池、全固态电池以及氟化物电池、锂硫电池、金属—空气电池、钠离子电池等新一代二次电池技术。上述颠覆性技术一旦如期取得突破，不但将极大地促进能源转型，还将对经济增长发挥重要作用。在预算方面，前所未有地设立2万亿日元的绿色创新基金，拟未来十年内对敢于创新的企业持续给予支持。在税收方面，建立碳中和投资税收制度，扩大研发税收制度适用范围，对实施业务重组的企业提高亏损结转的扣除限额，以鼓励企业将资金投向低碳和脱碳创新技术。在鼓励民间投资方面，推动制定信息披露、评价标准等金融市场规则，打造企业界与金融界对话平台，促进民间资金优先投向有技术、有潜力的研发企业。预计2030年前的10年间官民研发投资总额达到30万亿日元。(26)「革新的環境イノベーション戦略 令和2年1月21日統合イノベーション戦略推進会議決定」、内閣府ホームページ、2020年1月21。https://www8.cao.go.jp/cstp/siryo/haihui048/siryo6-2.pdf.
其二，通过“重启核能路径”增强能源韧性。20世纪以来，日本经历了从“核电立国”到“去核电”再到“重启核电”的发展历程。至2011年福岛核事故前，日本共建有54座核电站，总装机容量达4712.2万千瓦，发电量占比曾接近30%，是仅次于美国和法国的世界第三核能大国。(27)「2030年度におけるエネルギー需給の見通し」、資源エネルギー庁ホームページ、2021年3月10日。https://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/20211022_03.pdf.事故发生后，日本一度关停所有核电站。然而，日本政府始终认为核能具有三大优势：一是核能是清洁、稳定、低廉、高效的准国产能源；
二是核能是有助于长期保持能源供需稳定的“基荷”能源；
三是依托日本国内现有燃料能维持数年的生产，且运行时不会排放温室气体。因此，日本不但不会放弃核能，还将进一步研发新一代反应堆。事实上，日本从2012年后，开始有选择性地重启核电站。2012年后，日本逐步重启核电站运营。过去10年，日本共有10座核电机组重新投入使用，2019年核能发电量占比为6%。(28)『エネルギー白書2021』、資源エネルギー庁ホームページ、2021年6月4日。https://www.enecho.meti.go.jp/about/whitepaper/2021/pdf/.第六版《能源基本计划》(2021年)重构了日本中长期核电发展政策，重新赋予核能“基本载荷电源”地位。一是有序重启核电站运营。日本按照“安全最优先”原则，将在获取核电站所在地理解支持并对部分核电站进行延寿改造的情况下，先期逐步恢复26座核电站的运营，到2030年形成36座核电机组运营规模，总发电量占比达到20%-22%。(29)「2030年度におけるエネルギー需給の見通し」、資源エネルギー庁ホームページ、2021年3月10日。https://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/20211022_03.pdf.2030年后，随着现有核电站相继达到最高使用年限而退役，日本核电站拥有量及发电量将逐步减少，但相当长时间内，完全“弃核电”的可能性不大，未来很有可能运用先进小型堆技术，建设新的核电站，以弥补老旧核电机组退役后的空白。二是持续强化核电安全措施。日本以确保安全为前提，将对核电重启、乏燃料处理、核燃料回收、后处理、退役等核电业务采取综合安全措施。日本政府要求，核电企业及产业界建立持续追求安全的业务体系，培育以核设施安全为优先的安全文化。核电企业建立完善核能风险管理体制，常态运用客观、量化的概率风险评估(PRA)手段，强化基于风险响应的决策(RIDM)实践。针对网络攻击，核电站依据有关方针，落实防范对策。三是加大核电后处理力度。日本50多年的核电利用，形成了19000吨待处理的乏燃料。(30)「エネルギー基本計画 令和3年10月」、資源エネルギー庁ホームページ、2021年10月。https://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/20211022_01.pdf.日本计划从以下方面全面推进乏燃料的处理：(1)探讨选择新址，建设中间贮藏设施及干式贮藏设施，强化乏燃料临时贮存能力；
(2)开发新技术，对临时贮藏的乏燃料进行压缩及减毒处理；
(3)计划对高放射性废物进行地层深埋处理，并为此做好前期准备；
(4)官民一体推进六所再处理工厂和钚铀氧化物混合燃料工厂的竣工和运营，持续实施钚回收利用，致力于减少钚拥有量。
其三，通过“变革需求侧路径”增强能源韧性。对于资源匮乏的日本而言，追求有限资源的有效利用是必然选择。20世纪70年代以来，日本经过官民共同努力，将单位GDP能耗降低了四成，打造了世界最高水准的节能社会。(31)『エネルギー白書2021』、資源エネルギー庁ホームページ、2021年6月4日。https://www.enecho.meti.go.jp/about/whitepaper/2021/pdf/.面对能源转型，日本强调需求侧的彻底节能，同时推进新一轮电气化和可再生能源的扩大和普及。
一是推进电气化。数字化、智能化的进展，导致包括信息通信产业在内的整个日本社会对电力的需求扩大。特别是随着产业、运输、商业、家庭的电气化水平进一步提高，未来电力需求会有一定程度增加。近10年来，日本电动车产业呈现快速发展势头，正在形成完整的产业链。日本的目标是：到2035年，轿车新车销售中电动车将达到100%；
8吨以内的小型商用车，至2030年新车销售中电动车将占到20%-30%；
至2040年，电动车和脱碳合成燃料车将100%占领新车销售市场。8吨以上的大型车中，用于客货运输的电动车研究开发已进入实证阶段，计划2020年以后先行投入市场5000台，同时通过技术开发和推广降低氢能及合成燃料的成本，2040年实现普及目标。(32)「エネルギー基本計画 令和3年10月」、資源エネルギー庁ホームページ、2021年10月。
https://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/20.211022_01.pdf.二是妥善应对能源转型。针对可再生能源快速发展和新能源不断出现，需求方也要在节能方面展现新姿态、新作为，即合理使用包括非化石能源在内的所有能源；
根据非化石能源发展，着眼碳中和目标，扩大运用非化石能源；
在可再生能源发电过剩或因故停机时，创造或削减需求，谋求供需平衡；
针对变动型可再生能源的增加，置备自动控制负荷的设备或必要时发挥电动车、热电联供系统的作用。三是普及利用可再生能源。进入21世纪，日本可再生能源进入快速发展期，特别是2012年实施固定价格买入制度(FIT)后，10年增加了约3倍，装机容量居世界第六位。(33)『エネルギー白書2021』、資源エネルギー庁ホームページ、2021年6月4日。https://www.enecho.meti.go.jp/about/whitepaper/2021/pdf/.日本新的能源发展战略将可再生能源定位为多样化、有潜力的国产脱碳能源。第五版《能源基本计划》(2018年)即提出了可再生能源主力电源化的政策方向，并且明确了2030年可再生能源发电占比22%-24%的指标。(34)「エネルギー基本計画 平成30年7月」、資源エネルギー庁ホームページ、2018年7月。https://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/180703.pdf.第六版《能源基本计划》进一步提出了在2050年将可再生能源打造成主力电源的目标，并且将2030年可再生能源发电占比提高到36%-38%。(35)「エネルギー基本計画 令和3年10月」、資源エネルギー庁ホームページ、2021年10月。https://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/20211022_01.pdf.日本可再生能源主力电源化进程明显提速。
综上，日本以“科技创新路径”“重启核能路径”和“变革需求侧路径”为主体，通过“设定节点目标”“规划发展路线图”“确定重点项目”等方式，积极构建以增强“能源韧性”为核心的政策因应体系。该体系一方面体现了日本既立足当前又面向未来、既考虑必要性又兼顾可行性的基本思路；
另一方面在经验事实中折射出日本构建的能源安全系统，在受到诸多风险因素的干扰、冲击和破坏中，较为成功地起到了弱化和规避的作用。(36)21世纪以来，尽管日本面临着诸多能源风险因素，但是并没有对日本经济的发展带来瓶颈或约束。
一国能源对外依存度高，一般意味着该国的能源安全风险大。但是，从经验事实而言，日本国内能源禀赋先天不足所导致的对外依存度高，并没有给战后日本经济发展带来事实上的瓶颈约束，究其原因就是其构建了一套稳定海外供应的政策体系。日本面对新型能源安全风险的挑战，为进一步增强海外能源稳定供应，通过一系列策略设计与政策创新，积极构建“综合性资源外交”。
其一，“官主民从”为特点的推进体制。日本的能源外交经历了“以民为主”到“官民并举”再到“官主民从”的发展过程。随着能源安全的战略性、全局性地位的日益突出，日本政府对能源外交的重视程度也日益提高。2017年，日本与美国同意为加强能源合作，建立“日美战略能源伙伴关系”。(37)「日米首脳ワーキングランチ及び日米首脳会談」、外務省ホームページ、2017年11月6日。https://warp.da.ndl.go.jp/collections/info:ndljp/pid/11473024/www.mofa.go.jp/mofaj/na/na1/us/page4_003422.html.2022年3月，岸田首相与阿联酋王储举行电话会议，双方就稳定国际市场油价交换意见。(38)「岸田総理大臣とムハンマド·サウジアラビア皇太子の電話会談」、外務省ホームページ、2022年3月17日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/me_a/me2/sa/page3_003242.html.日本内阁有关省厅充当主力，外务省、经产省及所属资源能源厅负责组织策划并协调所有能源外交行动。日本外相、经产相涉及能源领域的活动逐年增加，频繁出现在双边、多边能源国际会议上。经产相荻生田光一2022年3月出席G7临时能源大臣会议，会议就乌克兰危机下的能源安全形势进行了讨论，并发表了共同声明。(39)「萩生田経済産業大臣がG7臨時エネルギー大臣会合に参加しました」、経済産業省ホームページ、2022年3月29日。https://www.meti.go.jp/press/2021/03/202203280 08/20220328008.html.日本在油气或金属资源丰富的54个国家60个使领馆派驻有60余名能源矿物资源专员，负责有关情报搜集和业务协调，每年举行一次联席会议。(40)「エネルギー·鉱物資源専門官」、外務省ホームページ、2022年7月1日。https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/000243362.pdf.日本民间或半民间机构既向政府提供咨询意见又负责对日本油气企业提供资金、技术和信息支持。
其二，构建多元化进口源的能源网络。日本强调把保障油气稳定供应、保障稀有金属来源和保障脱碳燃料及技术一体化推进。日本进口原油约9成，天然气约2成来自中东，沙特、阿联酋、卡塔尔、科威特是日本进口石油的前四位国家，卡塔尔还是日本第三大天然气来源地。(41)『エネルギー白書2021』、資源エネルギー庁ホームページ、2021年6月4日。https://www.enecho.meti.go.jp/about/whitepaper/2021/pdf/.进一步密切与这些中东国家的政经关系，对确保日本油气来源至关重要。近年来，日本持续通过经济援助、投资促进、人才培养、节能减排、核能利用、发展可再生能源等手段，协助中东国家稳定经济社会秩序，以期确保能源供应稳定。稀有金属特别是稀土、锂、钴、镍等是生产电动车、蓄电池及诸多可再生能源设备的重要原材料，日本基本上完全依赖进口。世界稀有金属储藏分布极不均衡，除中国、美国、俄罗斯和澳大利亚外，主要分布在非洲的刚果(民主)、卢旺达、南非、加蓬和南美的巴西、智利等国家。日本持续通过“石油天然气和金属矿物组织”(简称JOGMEC)对这些非洲和南美国家进行风险投资，获取矿山权益，确保稳定供应。
其三，以“多样化手段”为杠杆的策略手段。日本能源资源外交，既是政治、外交、经济甚至军事手段的综合运用，也是双边和多边平台的协调配合。除政治外交外，经济手段的作用日益凸显。日本与产油国的关系，更多呈现出经济合作与能源合作“相捆绑”态势，通过经济援助、人才培养、技术支持等措施，确保能源的稳定供应。近年来，日本在军事上的动作也在逐渐增多。日本在吉布提建有军事基地，长期借反海盗为名，派海上自卫队舰艇赴亚丁湾活动，与美国、印度等国家加大在印太地区的军事合作，意图借此保卫海上运输线的安全。
其四，以“提升海外能源权益”为目标的实践行动。具体内容主要有：一是不断提高海外自主开发的比例。日本在海外实施能源自主开发的历史较为久远。1973年，石油自主开发率为8.5%(含少量国内能源，下同)，到2008年提高至15.8%。21世纪以来，海外能源自主开发转为油气并重，力度进一步加大。2009年，日本油气自主开发率为23.1%，自主开发油气采集量及国内生产量为每日124.1万桶。2020年，日本石油天然气自主开发率达到40.6%，每日175.3万桶，比前一年增加5.9%。(42)「我が国の石油·天然ガスの自主開発比率(令和2年度)を公表します」、経済産業省ホームページ、2021年11月24日。https://www.meti.go.jp/press/2021/11/20211124001/20211124001.html.第三版《能源基本计划》(2010年)提出至2030年将油气自主开发比例提高到40%以上。(43)「第三次エネルギー基本計画 平成 22 年 6月」、資源エネルギー庁ホームページ、2010年6月。https://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/100618honbun.pdf.第六版《能源基本计划》中，进一步将2030年油气自主开发比例提高到50% 以上。(44)「エネルギー基本計画 令和3年10月」、資源エネルギー庁ホームページ、2021年10月。https://www.enecho.meti.go.jp/category/others/basic_plan/pdf/20211022_01.pdf.二是不断拓展自主开发的向度。经过多年努力，日本已经构建覆盖全球的海外能源资源网布局。目前，日本油气企业在全球六大洲的33个国家，成立了117家公司，进行着166个项目的自主开发，合作方式以合资合作为主，独立开发为辅。(45)「わが国石油·天然ガス開発の現状と課題」、石油鉱業連盟ホームページ、2021年3月。https://www.sekkoren.jp/pdf/oil_naturalgas_2020.pdf.日本的海外石油开发以中东为主，天然气开发以澳大利亚、印尼等国家为主。近年来，随着世界能源形势变化，日本油气企业也在不断拓展自主开发新方向。在美国，日本油气企业已组建11家公司，获得14个项目的合作开发权益。JOGMEC计划加强有关信息收集，及时指导支持日本企业参加美国中小页岩气企业的并购活动，掌握经营主导权。此外，对拉美国家和非洲地区先后发现的新的大型油气田，JOGMEC将参照这些地区油气开发盛行的风险投资新模式，指导、支持日本油气企业积极参与竞争。(46)「新国際資源戦略令和2年3月」、経済産業省ホームページ、2020年3月。https://www.metigo.jp/press/2019/03/20200330009/20200330009-1.pdf.三是不断强化自主开发政策支持。海外油气开发周期长、风险高，为提高自主开发比例，日本政府不断出台对企业海外油气开发激励措施：(1)政府预算支持。2020年和2021年油气开发相关预算中，对上游油气开发的支持经费分别为685.2亿日元和627亿日元；
JOGMEC提供的风险资金分别为565亿日元和513亿日元。(2)税收支援。针对油气上游开发的降耗扣税制度2022年3月31日起实施。(3)建立海外油气投资损失准备金制度。例如，日本将出资额的50%、开发出资额的20%作为投资损失准备金。(4)修订JOGMEC法，将出资比例由50%提高至75%，甚至更高，允许对既有项目进行追加投资，下调企业油气开发的债务保证率，强化对油气勘探、页岩气开发、企业参与并购的资金支持。(47)「わが国石油·天然ガス開発の現状と課題」、石油鉱業連盟ホームページ、2021年3月。https://www.sekkoren.jp/pdf/oil_naturalgas_2020.pdf.
综上，在国际层面，日本为进一步强化海外能源稳定供应，积极构建“综合性资源外交”，即以“官主民从”为特点的推进体制、以“开拓多元化进口源”为中心的能源网络、以“多样化手段”为杠杆的工具策略、以“提升海外能源权益”为目标的实践行动。“综合性资源外交”既有日本对传统能源外交的继承与突破，又有在新能源安全形势中的因应与创新。
能源安全在“柴薪时代—煤炭时代—石油时代—新能源时代”的演进路径中，其内涵逐步由过去“注重供应安全的传统能源安全观”转向“强调综合能源安全的新型能源安全观”。在“高碳—低碳—脱碳”过程中，衍生出“经济成本上升”“供电不足”“稀有金属短缺”等风险；
在全球疫情中，导致出现“能源价格振荡”“供应链断裂”等风险；
能源系统数字化与智能化，带来的“极易遭受网络攻击”“能源系统脆弱性”等风险。对此，资源禀赋先天不足的日本，在顶层设计层面，按照因循相机原则，积极进行一系列的政策因应。在国内层面，日本以“科技创新路径”“重启核能路径”和“变革需求侧路径”为主体，通过“设定节点目标”“规划发展路线图”“确定重点项目”等方式，积极构建以增强“能源韧性”为核心的政策因应体系。在国际层面，日本为进一步强化海外能源稳定供应，进一步构建“综合性资源外交”，即以“官主民从”为特点的推进体制、以“开拓多元化进口源”为中心的能源网络、以“多样化手段”为杠杆的工具策略、以“提升海外能源权益”为目标的实践行动。
日本在应对新能源安全风险中，从国内外两个层面进行的政策因应，基本上是在“问题—应对”的逻辑框架下，以解决短期的、应急的、临时性问题为中心展开实施的。显然，基于“问题—应对”逻辑框架下的政策设计更多的是表现为“问题驱动”型的政策因应，而非“价值驱动”。然而，在现实能源安全中，能源风险问题既有长期风险也有短期风险，而且也是动态变化的，单纯以“问题驱动”的政策设计带有明显的短视性，能源政策取向极易发生变化，甚至出现前后矛盾的现象。事实上，战后日本能源政策的目标取向在经济发展与环境保护之间总呈现“钟摆效应”。
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