社区团购模式下农产品质量安全的法律监管探析
刘兆军 杨 浩
（东北农业大学公共管理与法学院 黑龙江哈尔滨 150030）
随着我国互联网技术的飞速发展和各地基础设施建设的不断完善，我国商品销售网络线上化趋势日益凸显，其中农村电商不仅是一场农业要素优化配置的重大革新，更是实现治理现代化的宝贵机遇。2020年习近平总书记在陕调研时强调，新兴的农村电商在推销农副产品、助力脱贫致富等方面大有可为。在乡村振兴信息化的发展趋向与当前疫情防控常态化的现实背景下，直播带货、社区团购等模式成为农村电商发展的全新亮点，不仅有效化解了疫情下农产品积压滞销以及传统模式下农产品销售范围狭窄的交易阻碍，同时对于促进激活农业现代化发展、推动“三农”建设也大有裨益。但与此同时，农村电商模式的迅猛扩张难掩农产品质量安全监管滞后的建设短板，现阶段我国法律体系尚无有关针对性、全面性的规范约束，农产品质量安全问题不容小觑。
农村电商凭借着自身的便利高效与价格优惠，完美契合了当下中青年人群的消费观念与方式，作为“后起之秀”，已然形成对传统线下销售模式的强有力挑战。2021年上半年全国农村网络零售额已达9549.3亿元，同比增长21.6%，其中农产品网络零售额达2088.2亿元，农产品电子商务如此强劲的发展态势离不开新电商模式的广泛引入。据调查，83.8%的受访民众认为拼团分享模式对农货消费起到刺激作用且该作用明显的占比近三成。社区团购作为一种线上交易方式，以“多多买菜”为例，其主要以一定范围的实体社区为中心，消费者通过“多多买菜”小程序或拼多多App线上下单，次日可在“团长处”（自提点，多为超市、烟酒商行等）自提产品，即“线上预订+次日送站+站点自提”以形成一个全新的“虚拟社区”，如图1所示。尽管消费者在该模式下存在多样选择，但由于其只能透过图片、文字等简单粗略地了解而无法有效甄别农产品质量的好坏，加之农产品天然的难保鲜、易破损等特殊性，质量安全难以保障。消费者在选择农货消费平台时除去价格优惠程度外，货品质量、食品安全保障、正品保障等质量安全因素依旧是重要的考量因素。在我国既有的法律体系下，农产品交易不仅要符合《农产品质量安全法》的一般规定，同时还应遵守《食品安全法》的相关规定，在实践中社区团购模式下农产品质量安全保护也面临着诸多现实问题。一言以蔽之，其主要体现在社区团购下农产品来源不清、农产品质量各异以及农产品售后服务薄弱等方面。
第一，社区团购下农产品来源不清。社区团购同直播带货模式如同雨后春笋般快速扩张，拼多多电子商务平台把农产品作为发展基本盘，于2020年8月正式推出“多多买菜”业务。“多多买菜”通过10亿补贴等活动大力扩充社区门店，同时采取高补贴纳新、高频率回访、高效率入驻的战术不断扩大业务体量，目前在全国范围已经入驻超300个城市，仅以笔者所在的农大社区为例，居住地1公里范围内其布局有近22个自提点。一方面，自提点的广泛分布极大提升了消费者自提产品的便利化程度，另一方面，也从侧面反映出当前阶段“多多买菜”对于“团长”自提点不设限的超低准入门槛策略。正基于此，与一般社区团购模式相比，“多多买菜”下消费者与“团长”之间的信赖关系并不紧密，两者间更多依据自提点地理位置优势而产生的一种即时委托代理。在此之下，消费者对于“团长”的熟知程度普遍偏低，在选购农产品时对于“团长”的依赖或需求则趋于弱化，对于农产品来源的知悉渠道更为狭窄。
数据显示，41.0%的受访者表示会特别考虑农货产地品牌，而线上更是其购买的主要渠道，但社区团购模式下农产品经销商通过平台与消费者间接交易大都选择直接省略或忽视质量检验，且由于通过单件快递物流直接配送到点的运送形式而“有效”规避了常规农产品销售的进货查验等流程。消费者在“多多买菜”平台线上选购时，关于农产品的描述仅包括一小段略带修饰的文字介绍（一般不超过10字）与少量精美配图（一般不超过5张），关于农产品产地均只标注到省级层面，甚至会出现产地标识与图文描述不符等状况。而在实体取货环节，相关农产品包装也是十分简陋，表面条形码也只能用于识别产品类别而无更多信息，这导致消费者对于农产品的实际来源更加无从知晓，也拓宽了农产品经销商“违规操作”空间。农产品作为一种极易污染的产品种类，其质量深受土壤、水质、温度等生长环境与空气、外力等运输环境的影响，同时由于农产品信息特性获取程度不一而导致消费者更加难以有效甄别，社区团购模式下农产品的来源不清加剧了质量安全风险。
第二，社区团购下农产品质量各异。新冠肺炎疫情促使各大电子商务平台同步聚焦于生鲜电商等农产品线上交易的广阔市场，“橙心优选”“美团优选”“盒马鲜生”以及“多多买菜”等各类平台瞬间遍布全国各级城市，随之而来的便是各个平台间的流量争夺大战，低价销售、伪劣产品销售等行为屡禁不止，尽管2020年末国家针对社区团购经营行为制定了“九不得”新规，要求平台不得通过低价倾销等方式滥用自主定价权。2021年3月，国家市场监管总局更是针对“多多买菜”低价倾销等不正当价格行为作出行政处罚，截止目前平台线上描述与线下实物质量也依然存在较大出入，“缺斤少两”现象并不鲜见。
“多多买菜”定位于便宜实惠的社区团购平台，在“低价销售”策略下采购经销商为了获利，只能在选品、排期时优先考虑价格因素，之后才会考虑商品质量、履约等环节，从而导致同一批产品中往往质量最差的供给“多多买菜”，质量中等的供给其他平台，“多多买菜质量差”似乎已经成为消费者的普遍认知，“便宜无好货”的观念更在潜移默化中深根于消费者内心。农产品初装质量低下加之社区团购模式下农产品经销、包装、运输等各个环节检测及标准化程度整体偏低，难以充分满足《农产品质量安全法》及《食品安全法》的相关规定，多重因素下“多多买菜”平台中农产品的不同订单批次间质量差异进一步拉大。
第三，社区团购下农产品售后服务薄弱。基于社区团购下农产品销售存在的虚假夸大宣传、以次充好以及产品包装、运输等规范性缺乏所导致的质量损耗，消费者购买农产品中遭遇腐烂、变质等问题频发，在此情况下消费者退货率不断攀升，“多多买菜”的退货率近8%-10%。社区团购模式下平台作为连接消费者、“团长”、经销商以及生产者之间的关键枢纽与沟通媒介，其应当承担农产品供货商以及“团长”的合理选任以及农产品交易前后质量安全的监管职责。据此“多多买菜”平台在“售后无忧”板块推出了“品质保障”“晚到必赔”“极速退款”三大措施，但实际中农产品售后服务保障效果改善甚微。
尽管平台明确规定了因变质、腐烂、破损等情况可申请退款，但对于消费者的退换货要求存在拖延、不予理睬的现象，导致消费者维权困难。针对当天23点前的订单，消费者可以在“多多买菜”订单管理中直接申请退款，但部分用户又会遭遇“团长”拒绝；
针对其他时间订单，消费者更是难以自行申请而需向“团长”反馈，由“团长”同意申请售后才能实现退款，申请退款过程中即便联系平台人工客服，也难以有效解决。消费者对于“团长”的选任大多并非基于信任而是取决于便利化程度，加之“团长”与“多多买菜”平台之间实际上形成了一种“类雇佣关系”，订单销量及退款情况都会直接影响其提成收益，消费者想要顺利通过“团长”实现退款并非易事。农产品线上消费者不仅面临取证难、存证更难的现实问题，而且诉讼成本远高于损失成本，故往往主动放弃维权而自认倒霉，即便偶有维权顺利也仅是个案成效，难以形成社区团购模式下农产品销售的整体规制。
社区团购模式下农产品线上交易的迅速兴起，在为人们提供快捷便利并逐步改变传统消费方式同时难掩制度规范滞后的窘境，农产品质量安全事关人民身体健康和生命安全，事关农民增收和农村农业高质量发展。“多多买菜”所暴露出的来源不清、质量各异以及售后服务薄弱等问题是当前形势下社区团购农产品交易模式的“通病”。追根溯源，其困境归因于农产品质量安全追溯体系不完善、监管体制滞后以及责任追究困难等方面。
第一，农产品质量安全追溯体系不完善。农产品质量安全可追溯要求对农产品的生产、包装、物流等供应链的各环节信息进行数据收集，国家2017年便已正式提出加快推进农产品质量安全追溯体系建设，以期实现农产品源头可追溯、流向可跟踪、信息可查询、责任可追究。然而，《食品安全法》规定销售食用农产品不需要取得许可，《电子商务法》也将个人销售自产农副产品的电子商务经营者排除到登记许可范围之外，这导致农产品线上交易的经营主体限制愈发降低，而伴随着现阶段平台“低门槛扩张”下经营者极易陷入“无序”状态，对于农产品质量安全的追溯源头更加难以准确定位与查清。
同时，农产品质量安全追溯体系要求具备严格的标准规范，但相对我国起步较晚且受制于农业发展阶段和水平的现实状况，《农产品质量安全法》对此并无具体表述，《食品安全法》也侧重于对食品安全标准的总体设定，仅部分条文涉及农产品质量安全。国家层面的法律制度对于农产品质量安全标准缺乏明确规定，现实中更多依靠于各部门制定的相关标准，随即而来的问题便是各类标准适用缺乏有效衔接，加之各行业各自建设特殊品类追溯系统，农产品质量安全标准更加难以统一。
另外，农产品质量安全追溯依赖高度的互联网信息化数据处理，其对农产品供应链各环节的检测人员、技术及设备等均存在较高要求，社区团购模式下农产品交易订单数量多但每笔金额偏小，每单农产品质量安全追溯成本高企，在“多多买菜”等平台的农产品交易利润被进一步下压，无论农产品生产者、经销商亦或快递物流、“团长”等农产品交易环节主体参与质量安全追溯参与意愿更加难以有效保障，社区团购模式下农产品质量安全追溯体系建设举步维艰。
第二，农产品质量安全监管体制滞后。现行《农产品质量安全法》规定的监查对象主要为农产品生产、销售者，《食品安全法》的监管对象为生产经营者，在传统的农产品经销过程中，农产品从生产到销售对象均较为明确固定，既有法规一定程度上能够实现农产品的质量安全监督检测。尽管国家在2017年规划力争通过5年时间全面提升农产品质量安全执法监管能力，但在“多多买菜”等新型电子商务平台涌现下，频繁密切的线上交易导致农产品生产、销售难以实现明确化、规模化的同时，农产品从生产者到消费者的流通时间进一步压缩，质量安全监管在客观上也难以充分落实执行。
具体而言，我国农产品质量安全监管涉及质检、农业、工商等多部门，采取“分段监管为主，品种监管为辅”的联合监管模式，看似各部门齐抓共管，但实则普遍存在地域分割、部门分割下“多头管理、相互推诿”的尴尬局面。在既有法律规范的缺失下，监管主体职能交叉加之监管方式单一与检测技术落后，导致农产品流通市场存在较大的监管真空，社区团购模式下农产品质量安全更是如此。
第三，农产品质量安全责任追究困难。现阶段我国农产品质量安全以国家质量监督检验检疫总局、商务部、农业农村部等作为主要责任主体，虽然《农产品质量安全法》要求农民专业合作组织和农产品行业协会健全对其成员的农产品质量安全控制体系，鼓励单位和个人对农产品质量安全进行社会监督，但对于监测主体的政府部门并无确切的法律责任表述，农产品质量安全监管责任主体的法律规制缺失势必会影响到监管保障的实际效用，同时也会助长其借此法律漏洞逃避责任追究。
《农产品质量安全法》规定了农产品生产销售者及批发市场的无过错责任，《食品安全法》也强调有关生产经营者应当实行首负责任制，但针对当前农产品网络交易，《农产品质量安全法》并未涉及相关内容，《食品安全法》提到了第三方平台提供者对入网食品经营者的审核责任以及对平台消费者赔偿的过错责任。
故此，基于既有的法律规范约束，社区团购模式下农产品质量安全追责主体大抵可包括农产品生产者、经销商等一般主体以及电子商务平台等特殊主体，但如上文所述，现阶段网络虚拟环境下消费者天然处于“信息不对称”的弱势一方，平台是其联系农产品经销商的唯一且间接的桥梁，对于农产品生产者更是无从知晓，消费者即便意欲起诉传统的生产、经营者承担产品责任也会因缺乏明确的被告而被直接裁定不予受理。针对消费者是否可通过起诉电商平台，参照《食品安全法》第131条之规定原则上是符合要求的，但起诉的现实成本、证据提取留存难度等均使得该途径追偿耗费大量人力、精力、财力，纵然社区团购模式下农产品质量安全责任承担具备起诉条件，但不论从节约个人成本亦或国家司法资源而言，诉讼绝非可取之举且应仅为事后追偿手段，更为重要的仍是如何有效合理地细化落实事前、事中的农产品质量安全责任的分配承担。
民以食为天，食以安为先。着眼于未来，破除社区团购模式下农产品质量安全困境，完善农产品质量安全追溯体系、健全监管制度、细化责任承担以及优化救济途径必不可少。
第一，完善农产品质量安全追溯体系。农产品质量安全追溯体系是治理“餐桌污染”的重要内容，更是老百姓“舌尖上的安全”的基本保障，习近平总书记也强调要完善农产品原产地可追溯制度和质量标识制度。首先，应完善相关法律规范体系。即从国家层面制定统一的法律法规明确农产品质量安全追溯主体、对象、信息、流程等具体内容，保证追溯有法可依，同时《农产品质量安全法》以及《食品安全法》也应适时纳入社区团购农产品经销等规定以填补该模式下农产品质量安全的法律规范空白，依法建立社区团购经销农产品的事前报备制度并落实农产品经销主体及经销产品类别备案，避免农产品质量安全追溯源头不清，明确各主体各环节权利义务边界。其次，加强追溯信息平台建设。现阶段农业农村部已初步建立了为各级农产品质量安全监管、检测、执法机构和生产经营者提供信息化服务的追溯平台，消费者只能通过追溯码查询相关农产品质量安全信息，而实践中追溯码的使用频率少之又少，各主体间缺乏必要联动。对此，可借鉴山东农产品质量安全追溯体系建设的有益经验，构建互联网数据共享的信息链管理平台，通过大数据构建农产品信息的网络追溯管理平台，从纵向打通农产品各环节信息披露，从横向共享检测、执法及公众投诉信息并向社会推送，并向社会逐步共享农产品追溯数据资源。最后，加强标准化制度建设。农产品质量标准建设离不开人才与技术，而这也直接影响着农产品质量安全的追溯成本。鉴于当前农产品质量安全各类各级标准混杂，应从国家层面率先于《食品安全法》修订增添农产品的采集指标、编码规范、传输格式、追溯流程等质量标准基本要求，而后省级层面出台相应实施细则以细化落实农产品质量安全国家标准要求，保证社区团购模式下农产品从采集、包装、运输、售后等均具有相应的可执行的质量安全标准。
第二，健全农产品质量安全监管制度。农产品质量安全监管具有长期性、复杂性、艰巨性、系统性，需要政府、社会、个人的共同努力与协作，社区团购模式下农产品质量安全必须依托现代技术手段，以数据驱动监管的标准化、智能化、精细化。一方面，《农产品质量安全法》《食品安全法》等均应细化政府部门职能以及明确行业协会、电子商务平台职责，杜绝出现监管盲区的同时，避免监管主体自身缺乏有效制衡而影响监管整体实效，不受个人利益和意志的干预而发生不当转移。另一方面，针对当前社区团购模式下农产品生产者、经销商等不再局限于传统的农业合作社、农产品供销市场的管理约束而呈现出农民单人或家庭“自产自销”及个体户单独经营的分散化趋势，农产品质量安全“网格化”监管策略应运而生且应当予以立法确认。国家规划要求食品安全严格网格化监管，农业农村部也于2021年发布有关农产品质量安全网格化管理意见以期夯实监管“最后一公里”。具体而言，农产品质量安全监管应落实属地管理责任，落实政府部门监管职责，以乡镇为单位建立网格化管理体系，合理配备监管协管力量，初步形成以基层社区网格员、政府部门、政府为核心的三级网格管理结构，积极发挥社会舆论、行业协会的监督作用并鼓励消费者积极参与，织密农产品质量安全监管网络。
第三，细化农产品质量安全责任承担。社区团购模式下农产品质量安全问题频发的原因之一，正是各方主体责任承担难以有效落实。《食品安全法》针对政府部门，规定了县级以上人民政府食品监管、卫生、农业等部门的失职责任，但该法适用于食用农产品的市场销售而无法涵盖生产、包装等环节，为实现政府农产品质量安全责任全面落实，《农产品质量安全法》应当进一步明确政府及其部门各环节的法律责任，而不应局限于监督管理人员和相关检测机构责任。
尽管《农产品质量安全法》及《食品安全法》针对生产者、经销商均规定了相应责任承担，但囿于社区团购模式下消费者难以准确定位农产品实际生产经营者，从而给予了相关交易主体失责违规的“可乘之机”，在网络经济飞速发展下，《农产品质量安全法》不仅应当加强有关农产品生产经营者、农民合作组织以及批发市场等交易主体的处罚力度，有过错的生产经营者也应向消费者支付一定数额的损失赔偿金，对于故意实施欺诈经销质量不合格的农产品危及消费者身体健康及生命安全的行为，可参照《消费者权益保护法》设置一定的惩罚性赔偿条款。
虽然《食品安全法》针对电子商务平台，已规定第三方平台的过错责任，国家2020“网剑行动”也要求进一步落实电商平台责任，但《农产品质量安全法》与《食品安全法》均应当进一步补充社区团购模式下“团长”选任、农产品经销商备案登记以及平台管理等法律责任规制，筑牢平台责任根基。同时，针对农产品经销行业协会应当倡导行业自律，强化自我把关意识，充分发挥社区团购农产品质量安全行业内部监督管控主动性，既可以更快地将质量安全问题遏制于“摇篮之中”，也可有效缓解外部法律规制的难度与压力。
除此之外，“阳光”是农产品质量安全最好的“防腐剂”，应当加强社会责任落实。农产品质量直接关乎每一个人的饮食安全，通过健全消费者评价举报机制以强化社会公众参与监督，改善社区团购模式下消费者信息匮乏的弊端，同时有关部门也可依据消费者的评价反馈及时获得一手资料，以有效提升监管执法的效率与精准程度。
第四，优化农产品质量安全救济途径。线上交易的售后服务成为始终困扰消费者的一大“痛难点”，加之社区团购农产品下消费者维权难度更大，一般的诉讼救济途径应当着力破除社区团购模式下农产品质量安全纠纷的起诉成本与证据难题。首先，尝试引入公益诉讼制度。2020年全国检察机关开展的专项监督活动中网络销售的食品安全成检察公益诉讼重点监督对象，《人民检察院公益诉讼办案规则》规定了食品安全等领域的行政及民事公益诉讼，故针对社区团购下农产品经销的侵权行为，可由各级人民检察院以提出检察建议、提起诉讼和支持起诉等方式，在保障消费者权益的同时主动发挥法律的预防震慑作用。其次，构建集团诉讼程序。借鉴美国的集团诉讼制度，针对社区团购模式下同一类农产品质量安全必定波及多数消费者从而导致诉讼人数众多且单一消费者损失偏小而单独诉讼成本过高的问题，其可有效解决同类案件诉讼人数众多且有助于保护小额受害者，兼顾损害赔偿给付之诉与确认之诉等多种诉讼请求，在维护更多消费者权益的同时大幅节约司法资源。当然，该制度存在难以解决的技术难题，即需要法院及法官合理妥善地确定赔偿数额分配与诉讼费用承担等，这显然对法官提出了更高要求。再次，改善农产品质量安全诉讼举证责任分配。《民事诉讼法》虽然规定了“谁主张、谁举证”的举证原则，但《民法典》也规定了环境污染因果关系倒置以及高空坠物等过错责任倒置的例外情形。基于社区团购下消费者提取及保留农产品质量安全证据均存在较大的现实阻碍，倘若依旧延续民事诉讼的一般责任分配原则，消费者显然难以进行有效且充分的举证，这对于本就处于诉讼弱势地位的消费者而言无疑“雪上加霜”，故基于此诉讼现实困境，考量现阶段法律规定的举证责任倒置的例外情形，不难发现其价值在于平衡特殊情形下举证的必要迫切性与难易程度，由其拓展于社区团购模式下农产品质量安全的举证责任倒置也符合法之价值与逻辑，即针对农产品质量安全问题，应由生产经营者就农产品的质量合格以及生产经销等行为合规予以主动证明，以优化诉讼双方举证责任分配，即在便于诉讼的同时增强对农产品生产经营者的警示教育。
需要注意的是，不论诉讼程序如何优化改进，其始终应当作为农产品质量安全责任救济的最后手段而非纠纷化解的首选，即便在全面依法治国的今天，诉讼的价值也应在于实现社会公平正义的兜底保障。对于绝大多数民众来说诉讼的难度与花费难以估量而主动选择意愿偏低，同时加之农产品质量安全问题大多涉及农民等弱势群体，整体的法律素养也难以支撑其充分参与诉讼。据此而言，在健全优化诉讼制度的同时也应当充分发挥仲裁以及农产品质量安全监管部门、行业协会、消费者保护协会等组织的中立“第三人”角色，适时对“小而轻”的纠纷予以仲裁或调解，避免所有的质量安全纠纷全部涌入诉讼程序。当然，由于农产品质量安全意义重大且影响深远，为了避免对他人合理权益以及社会公共利益造成更大损害，严格限制农产品质量安全问题“和解”也不可或缺。
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