依法治国背景下行政复议制度的改革与完善
褚 丽
(中共珠海市委党校 中国特色社会主义理论教研室，广东 珠海 519000)
自1999年《行政复议法》实施以来，行政复议制度在解决行政争议、实现行政救济、监督行政机关依法行政等方面发挥了不可替代的重要作用。2008年党中央、国务院开始在全国部分地市组织开展相对集中行政复议权试点工作。地方行政复议综合改革开展至今，各地推出了一系列改革措施，取得了显著的成绩，为行政复议制度的完善提供了生动的实践样板。
1.行政复议改革的有益探索
自全国开展行政复议试点工作以来，各省市依据实际情况不断改革创新，形成了不同内涵、各具特色的制度创新内容。比如，2016年12月发布的第四届“中国法治政府奖”十项入选项目中“珠海市法制局公平公正公开的全方位行政复议综合改革”“安徽省黄山市相对集中行使行政复议体制改革”“上海市政府法制办行政复议委员会案审会制度”等改革举措备受关注。
各地行政复议制度改革发展历程，大体进行了二轮改革。第一轮改革以提高复议效率为核心，集中统一行政复议权的配置为关键，集中进行制度建设、管辖体制、畅通渠道、完善程序等配套改革的全面推进。第二轮以充分发挥行政复议化解行政争议主渠道作用为目标，侧重贯彻落实中央全面依法治国委员会行政复议体制改革方案精神，重点在整合复议资源、完善工作机制等方面进行改革发力。在两轮改革中，各地进行了创新性探索实践。
(1)集中行使行政复议权，建立“一个集中、三个统一”行政复议工作体制。以珠海市为例，为解决复议职权分散、复议标准不统一等问题，珠海于2013年12月起分步集中市一级行政复议权，将原属市直部门(除公安机关)行政复议权收归市政府统一行使，市政府除受理以各区政府和市直部门为被申请人的复议案件外，还受理以区各部门为被申请人的行政复议案件。2017年公安机关的行政复议权收归市政府行使，市区各部门不再审理复议案件，统一由政府行政复议委员会统一受理、统一审理、统一决定、统一行使对所属部门和下级政府的监督权，相对集中行政复议权运行。[1]这一改革举措赋予申请人直接向市行政复议委员会申请行政复议的权利，消除了老百姓“部门护短”的疑虑，使行政复议更专业、更权威。
(2)探索建立行政复议委员会。各地司法局均设立专门的行政复议委员会，作为市政府的行政复议机构，由政府统筹、整合、调剂编制和人员，实现机构设置专门化。建立内部分离的案件处理机制，提高公信力。行政复议委员会办公室下设立案科室和案件审理科室，立案科负责集中受理全市范围内的行政复议申请及行政赔偿申请，案件审理科负责案件的审理，两个科室分工合作，实现立案和调查权的分离。行政复议委员会议决行政复议案件，进一步实现调查权和议决权相分离，从程序上保障案件处理的公信力。
(3)推行复议案件“两公开”。一些地方的行政复议委员会对重大、复杂或争议较大的案件探索实行开庭审理制度，定期或不定期邀请人大代表、政协委员、市民和新闻媒体观摩、旁听庭审，实现过程公开透明。自2016年4月起，珠海市政府实行行政复议决定书网络公开，大大提高了行政复议工作的透明度；
定期编撰行政复议年度典型案例，公开不同行政领域不同类别案件的审理标准，实现了审理案件标准化。
(4)畅通行政复议受理渠道。行政复议机构专设行政复议案件受理窗口，对外受理案件并提供法律咨询等法律服务，以便公众可以通过窗口及时快捷地反映诉求与疑问。珠海市政府于2016年11月在“一门一网”政务服务平台开设“行政复议大厅”申请入口，构建行政复议“云服务”体系，实现公众“足不出户”便可提起复议申请。2018年9月起，行政复议实现“全城通办”，满足人民群众就近、便利、高效办事的需求。
(5)实行审理程序繁简分流。为充分发挥行政复议便民高效的制度优势，各地行政复议机构创新推行立案登记制，从宽把握行政复议受理标准，大力保障公众复议权的行使。同时借鉴行政诉讼模式，根据行政争议的不同情形，尝试“简案快审、繁案精审”的类型化审理模式，实行繁简分流，提高案件审理的效率。
2.行政复议改革的主要成效
随着行政复议综合改革工作的不断推进，行政复议的影响力不断上升，行政复议案件数量持续增长。60%以上的行政相对人首选行政复议解决行政争议，行政复议成为化解行政争议的主渠道。行政复议改革后，权力监督、权利救济、社会矛盾纠纷化解的功能进一步增强。就全国而言，2020年各级行政复议机关共审理行政复议案件24.2万件，其中作出撤销、变更、确认违法和责令履行法定职责等直接纠错决定的比例为14.6%。[2]经复议后，绝大多数的案件得到及时有效的处理，仅有少数当事人选择继续提起行政诉讼。大量行政纠纷被纳入行政复议渠道解决，发挥了行政复议纠纷化解功能，提升了行政复议的权威性和群众认可度。在通过个案监督权力运行的同时复议工作机构还以建议书、意见书等方式向行政机关提出改进建议，以达到“处理一案、教育一片”的目的。
行政复议综合改革有成效、有收获的同时，也存在一些阻碍和局限。
1.行政复议范围规定的问题
行政复议与行政诉讼作为二元救济机制，本应以其各自制度优势而共融发展。但是在实体制度建构上，行政复议和行政诉讼却出现了高度同质性，特别是在受理范围的规定方面。《行政复议法》将行政复议范围严格限定在行政机关对外作出的对特定当事人权利义务产生影响的具体行政行为范围。复议范围与诉讼范围相近甚至等同的立法规定，影响了复议功能的发挥。一些当事人会直接跳过复议，直接选择人民法院诉讼进行维权，这与行政复议作为解决纠纷主渠道的目标定位极不相称。这突出表现在：一是没有将行政规范性文件纳入复议范围，只是对一部分抽象行政行为允许附带复议审查。二是将人事处理决定完全排除在复议范围之外，包括对公务员作出的辞退、开除等有重大影响的决定，不利于公务员获得救济。三是将对相对人合法权益产生实际影响的一些内部行政行为排除在复议范围之外，影响了公众的权利救济实现。还有一些新型监管措施，比如行政劝阻、监管谈话、履行特许经营协议等问题，频频引发行政争议，但是被行政复议和行政诉讼“拒之门外”。这些行为类型因特殊属性由法院进行第三方居中解决不合适，但是可以通过复议机制加以解决。
2.行政复议管辖体制的检视
“条条+块块”的管辖体制使得行政复议权“多头共管”现象较为普遍。《实施方案》出台后，各地改革形成“相对集中”型复议管辖的基本格局。但是相对集中管辖依旧存在公正性问题，一方面是基层政府是被申请人的直接上级机关，两者处于一个行政关系网中，难免会受到地方因素干扰；
另一方面是基层政府对自辖区利益的考量可能会影响复议的公正性。另外基层政府在处理行政复议案件时多多少少地存在着人手不足、人员法学专业能力不强、复议经验不足等问题，成为制约民众选择行政复议途径进行权利救济的重要考量因素。
3.行政复议委员会改革的困境
在定位上，各地形成了行政复议决议型委员会和行政复议咨询型委员会两种类型。在职权上，复议委员会只审议符合法定情形的重大、疑难、复杂的案件。在组成上，吸收具有法律专业背景的人大代表、政协委员、专家、律师等社会人士进入复议委员会，增强复议的专业性和中立性。从试行情况看，行政复议委员会制度取得了一定成效，但是也存在一些问题。一是外部专家资源普遍稀缺。复议委员会的最大特点便是借助外脑提升复议公正性专业性问题。在省会或较发达城市，专家资源相对丰富，市区行政复议委员会相对容易能够聘请到高水平的外部专家。但是在一些欠发达城市、基层区县、偏远地区或山区，专家资源比较稀缺。二是外部专家参与案审的参与度不高。由于外部专家在行政复议委员会中担任的是非常任委员，是兼职委员，因而一些非常任委员因为自身工作等原因，对于复议工作的参与度较低。三是政府主导案审限制专家作用的发挥。目前行政复议委员会基本是政府主导、社会专家参与的工作模式。在这种模式下，外部专家的案审参与相对被动和消极。
4.复议程序公正性的问题
程序改革是我国行政复议制度改革的核心问题之一。一些地方对复议申请受理环节进行了制度完善，如建立行政复议立案登记制，案件受理室实行“来人必接，有案必登”以保障当事人诉权实现；
对案情重大、复杂或者事实争议较大的案件率先实行开庭审理，并将听证制度引入复议案件的审理中。但一些地方行政复议还是坚持书面审查，只是在申请人提出要求或复议机构认为必要时，才听取申请人、被申请人和第三人的意见。同时复议人员更重视与被申请人之间的沟通，申请人与被申请人在复议程序中地位并不平等；
证据的调查收集和证据规则缺乏规范规定，并且需要明确复议机关的调查职权的法定授权和行使边界。此外，复议证据种类、证据能力、责任分配和证明标准等存在立法空白，需要加以深化研究和明确。
5.行政复议决定类型局限性的问题
行政复议以具体行政行为的合法性审查为核心建构其制度。《行政复议法》第28条规定了复议决定的种类及适用条件：具体行政行为合法的，作出维持决定；
行政行为不作为的，作出责令履行决定；
具体行政行为违法的，分别作出撤销决定、确认违法决定、变更决定；
推定具体行政行为违法的，作出撤销决定。总体上看，现行复议决定类型虽然明确了要对具体行政行为的合法性进行裁断，但是申请人的利益诉求并没有被复议机关所关注。具体来看，立法关于复议决定种类及适用条件主要存在以下问题：一是维持决定是对具体行政行为效力的维持，没有直接回应申请人的申请，该复议决定实践意义不大。二是没有区分撤销、变更、确认违法决定的具体适用条件，造成实践中适用情形的模糊与争议。三是没有区分违反法定程序的情形适用不同决定，未能回应复杂的行政管理实际情况。四是责令履行决定的内容不明确，极易造成复议程序空转。根据《行政复议法》第28条第1款第2项规定，在不作为案件中，复议机关的履行决定为程序性裁判，可以“责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为”。被申请人具体履行何种职责，复议机关不做任何具体内容的要求或说明，仅由行政机关单方自行决定，这只是完成了客观纠错，尚未回应申请人的实质诉求，很容易引发新一轮法律程序。
1.拓宽行政复议范围，回应法治实践诉求
发挥行政复议主渠道的制度优势，使更多行政争议进入行政复议渠道。尽管司法部《行政复议法(修订)》(征求意见稿)(以下简称《征求意见稿》)在有关行政复议范围的规定方面已经有了优化，[4]采用“行政行为”替代“具体行政行为”的方式扩大了复议范围，增列了可复议事项的列举，增加了排除事项的规定，增加了对法律法规授权组织制定的规范性文件附带审查，这四个方面的变化确认了复议范围当前的实际状况，但是用“行政行为”概念确定复议范围，不能囊括所有因行政活动引发的行政争议，[5]仍会使一些行政活动引发的争议被排除在复议渠道之外。
建议用“行政争议”确定复议范围，将更多客观存在的行政争议纳入复议案件渠道。以“行政争议”概念确定复议范围，实则确立了所有行政争议皆可复议的原则。当然，所有行政争议都纳入复议既不合理，更不科学，所以立法上需要明确复议排除事项，因而采用“概括+列举排除”的规定方式较为妥，将“行政法规和规章的行为”“国家行为”“不影响其重大权益的处理决定”“内部行政行为”等行为排除在复议之外。
2.建立专门的行政复议局，集中管辖复议案件
行政复议制度的管辖权设置既要考虑到相对人寻求救济的程序便利，还要兼顾到如何降低政府的管理成本，也要从有利于公平的角度尽量确保复议机关的相对独立性。建立集中的行政复议管辖权成为必然趋势。鉴于一级政府统一行使复议权存在的公平性专业性等问题以及行政复议委员会改革遭遇的现实尴尬，建议将“浙江经验”推广，建立专门的行政复议局，形成相对独立、规范强大的复议机构，从根本上解决复议体制问题。建立行政复议局一方面可以让老百姓更直观地了解行政复议这一行政纠纷解决机构，解决行政复议“知晓率低下”的问题；
另一方面，可以有效整合复议人力、财力、物力资源，建立专业独立的复议队伍，提高复议专业化和公正度。具体如何设置行政复议局，可以有两种思路：一是从现有的法院系统中分离出行政审判系统组建专门行政法院，这是从司法角度构建行政法院的可行且必要的思路。二是发挥行政机关解决行政争议的优势和便利，把行政复议打造成具有中国特色的行政法院。[6]
对于复议委员会改革，笔者建议，行政复议局内设决议型行政复议委员会，既有助于破解复议专家委员这一“外来人”串场、走过场的问题，又可以通过行政系统之外专家学者的“外部输血”提升行政复议合法性和公信力。复议委员会需要决议案件进行分类和分流。一般案件，适用简易程序审理，由复议人员直接处理；
重大疑难复杂的案件，则提交复议委员会进行讨论决议。复议委员会的最终决定对于复议处理具有决定性意义。专家委员的选择进一步多样化，针对不同行业问题吸纳不同行业专家，形成常态化工作机制。为解决基层、偏远等地方的专家资源不足问题，可以由省市复议局建立内部复议专家库对口帮扶。
3.完善复议程序，提高复议公正度
“正义不仅要实现，而且要以看得见的方式实现”。[7]当前的程序制度设计没有体现裁决争议行为应当具有的两方对抗、居中裁决的基本程序构造。复议程序改革与完善应坚持“程序正当”和“程序效率”基本原则，尽快把各地好经验好做法用制度形式固定下来，上升为国家意志。
复议申请方面，一是建议适度延长申请期限，尽力保障行政相对人救济权利的行使，从源头上消解和预防一些不必要的后续争端。二是进一步降低行政复议的申请门槛。参照人民法院立案登记制的改革精神，“以立案登记制替代申请审查制”，保障符合起诉条件的案件得以顺畅启动诉讼程序。
复议审理方面，一是增加回避制度和禁止单方面接触规则。回避制度可防止与案件有利害关系的工作人员参与复议案件的办理，保证公正复议决定。禁止单方面接触是通过防止一方当事人在对方不在场的情形下对决定者产生更大影响，进而保障复议决定者保持中立立场。二是取消“书面审查为原则”的法律规定，引入“直接言词原则”，将听证引入复议案件的审理中。复议当事人“面对面”的交流胜于“背对背”的交流，更有利于复议裁判人员全面准确地了解案件争议焦点及事实真相，有利于复议过程的公开透明，提高复议决定的社会认可度。三是复议程序应以简易程序为主要程序类型。将言词原则扩展至所有复议案件后，为与复议效率实现平衡，建议以简易程序为基本程序。四是完善复议证据制度。关于证据属性与类型、证据资格、证据证明力、证据的审查判断及证明标准，应当参照行政诉讼证据制度相关规定。五是明确复议人员依职权查明案件事实的职责。建议修法时明确复议人员的调查取证职责，以破解申请人举证能力不足问题，查明案件事实。
4.完善复议决定体系，实质解决争议
“实质性化解行政争议”已成为学界共识，并已写入《中华人民共和国行政复议法(修订)征求意见稿》。以回应解决争议为目的，复议决定制度要尽快在复议决定中对行政法律关系进行调整和修复，实现复议决定体系为公民提供实质救济的变更决定和履职决定为主的转变。具体来说：一是删除维持复议决定类型。复议机关认为行政行为合法，申请人的请求不成立，驳回申请人的复议请求即可。二是增加驳回复议请求决定。复议机关审理后认为申请人的复议申请不成立，驳回其请求，具体情形大体有两种：行政行为合法、适当；
公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责理由不成立的。三是完善变更规定。行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，但是行使裁量权不当的，可以适用变更决定；
行政行为认定事实清楚，证据确凿，程序合法，但是适用法律错误的，可以适用变更决定；
行政行为认定事实不清，证据不足，但是经复议机关审理审查事实清楚，证据确凿，也可以直接适用变更决定。四是完善履职决定。具体完善内容应当包括行政机关履职的期限和复议决定中直接载明被告应当履行的法定职责等两项内容。五是扩展复议确认决定。建议借鉴行政诉讼法关于诉讼裁判类型的经验，在确认违法决定与撤销决定分开立法规定的前提下，增加适用确认违法决定的情形，比如，行政行为应当撤销，但是撤销会给国家利益、社会公共利益造成严重损害的；
行政程序轻微违法；
行政行为违法，但不具有可撤销内容的；
被申请人改变原违法行政行为，申请人仍要求确认原行政行为违法的；
判决被申请人履行法定职责已无实际意义等情形。除此之外，还应当增加确认无效决定，从法律上肯定无效作为行政行为效力的一种形态。
在我国行政复议制度的变迁完善中，行政复议改革试点工作扮演了极为重要的角色。全国各地对于复议管辖、程序、期限、举证责任、审理方式等都进行了带有试验性质的法治实践并成功探索形成一些创新性制度，对行政复议制度的立法完善具有很好的启示意义和示范作用。当前《征求意见稿》的很多条款规定便是源于地方多年来复议实践中的创新思考和改革范式。但是，如何回应行政复议制度改革中存在的问题，补充完善《征求意见稿》确立的行政复议的具体条款与制度细节，是我们当下努力的方向。相信在复议制度不断的改革优化和立法完善中，必将形成最契合中国国情、最彰显中国特色的行政复议制度。
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