科研院所科研经费管理包干制探析

■赵竹明 姜青青

科技是立国之本，社会科技进步程度极大地取决于国家创新体系的运作状况。在我国创新体系中，科研院所居于核心位置，不仅肩负着基础科学以及前沿理论的主要探索任务，还承担着转化科技成果服务社会发展以及培育科研力量输送人才资源的职责。开展科研活动离不开经费支撑，但是光有充足的经费却未匹配科学的管理制度就容易导致成果产出不足、创新效率低下，因此国家重视科技，一方面要加大经费投入，另一方面也要完善经费管理，使资金更好地服务科研，发挥更大效用。关于科研经费管理，一直以来科研院所采用的基本都是预算制，虽然这种管理更利于财务把控，但与科研活动规律有所背离。科研有别于其它活动，是对未知的探究，具有极强的复杂性和不可控性，因此过于计划性与限定性的经费管理明显和科研特性不符。正是基于这种情况，我国政府自2019 年起开始试点推行包干制，以期能让科研经费管理更加契合创新活动的规律，把科研人才从繁缛复杂的财务环节中解脱出来，进而形成更为强大的科研活力。包干制在西方国家的大量行业中已有多年的开展经历，我国在这方面也早有实践，尤其是在企业科研领域应用较多。如果实施得当，包干制将能有效缓解当前科研经费管理的主要矛盾，创造更优的科学事业发展环境。

由于在管理风格、制度建设以及审查监督等方面的不足，导致我国科研经费很多时候不能完全地用到实处，难以最大限度地激发科研活力，也有损于新生科研力量的培育。

1.经费管理行政风气过于浓厚。

经费管理中行政风气过于浓厚，设置了许多有违科研活动特性的管理程序，使得经费使用通常都必须经过相当繁琐的批复核准环节，对科研生产力造成了很大程度的限制。还存在的一个行政弊病，就是经费预算比较刚性，这与科研活动先天的强不确定性不相匹配，管理缺乏该有的灵活性，进而会造成课题进行中的经费调整以及最终的结题审计往往会遇到较多麻烦。

2.经费管理制度不健全。

经费管理还存在经费管理制度不健全的问题。很多单位的预算编制欠缺充分的科学性和严谨性，导致课题实际的项目支出数额与起先的预算设定严重不符，还会出现预算科目同后期的核算科目出入较大等问题。此外，在结余经费管理中大多数科研院所也存在着制度不落实、管理偏松散的现象，导致会出现结题不结账等问题。

3.经费管理监督机制不完善。

在经费监督方面，由于部分科研院所未能严格审查、尽职把关，使得不规范经费使用行为屡见不鲜，尤其是虚假报销现象，经常会发生与课题无关的差旅费、人员费等划入课题经费支出的问题。此外，监督不完善还会造成经费贪污泛滥，伤害科研根本。

1.横向科研经费。

2016 年，国家相关部门颁布了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》，其中明确了横向经费全数由课题承担单位自主规范管理的基本政策。有别于纵向科研项目，在本质意义上横向科研项目应当划归于经济合同范畴。作为发包方，社会企业同科研院所达成项目委托关系，双方订立承包合同，对承办院所负责的具体任务、项目实施期限、各阶段指标以及社会企业需要付给的整体费用金额和具体支付手段做出详细清楚的约定。之后承办院所完成项目规定内容并通过验收，发包方履行经济义务，向承办院所拨付全部的科研经费，在经过单位管理费用扣除后，经费剩余的部分归课题组所得，至此合同执行完毕。基于上述特点，横向科研经费管理适用于包干制。

2.具备明确开支标准的经费管理项目。

以科研院所相关人员差旅费为例，《意见》中指出科研院所可以本着高效便捷、节约为本的精神，依照科研以及管理工作的具体需求，对单位人员在差旅过程中能够使用的交通方式和住宿条件设定合理的等级标准，事后费用凭票报销。此外，对于像在偏僻地区作业这些确实不能获取发票的情况，在核定真实性的基础上，以所设标准为上限据实报销伙食以及交通费用。对于像差旅费这样具备明确开支标准的经费管理项目也可以实施包干制。

3.有较大弹性空间的费用支出。

（1）会议费。

《意见》中规定科研院所出于教学探讨、学术共建、科研汇报等原因需要开展业务性会议时，主办单位可以依据会议内容及流程设置自主确定会议举办的日程、与会人数以及会场租赁、人员交通食宿等相关支出的标准，但需恪守合乎事实、注重节约以及方便高效的宗旨。参考上述要求，科研项目所涉的会议费用也可以按照政府及地方给出的会议标准开展包干制。

（2）出国（境）和培训费。

科研项目如果需要人员进行外出国际交流和培训，这中间产生的出国（境）和培训费也适用于包干制，而具体的标准则可以参照国家留学生公派以及一些地方关于科研院所人才出国研修所制定的标准执行。比如，教育部规定的公派留学生资助额度上限为3 万美元/ 年，江苏省对高校教师人才出国研修实施的资助标准为14 万元/ 年。

（3）科研人员薪酬。

科研人员有别于一般职业从事的是十分艰辛且极富创造性以及开拓性的综合劳动，是整个科研事业的主体，因其重要性政府一直重申要提高科研群体待遇水平。许多学者认为应当增加科研经费各项支出中人员薪酬以及智力所得的预算占比，给科研人员创建安稳的经济条件，使之将精力全心投入到科研探索和创新中，真正地实现以人为本并突出科研人才作为国家创新核心力量的价值。对于科研经费中的这部分支出也可以引入包干制。

1.秉承柔性约束的管理原则。

柔性约束的基本机制是赋予约束对象相当的自由度，但需维持在一定的限度范围内。这样的经费管理方式更契合科研活动的天然规律，一方面划定大致的经费使用范围，以限制和约束财务不规范行为，另一方面又给与课题负责人很大程度的自主权，让其根据实际所需权宜使用经费。具体来说：首先是要赋予科研团队更宽泛的经费使用权限，通过开展包干制增强经费执行管理的灵活度，使课题组有权基于科研需要自主裁夺经费使用方式，打破预算制下科目比例僵化、经费调整困难等诸多弊病，激发出更强大的科研动能，达成由过去注重财务程序性向之后注重使用效果性的转变。其次是要更为深入地确立科研经费支出中包干制的适用范围以及具体的执行标准，设立负面清单。包干制虽好，但再优秀的制度也只有在定好规矩的基础上才能发挥作用。因此，要明确经费中哪些支出项目可以包干，哪些项目不能包干，在对科研人员价值进行肯定的同时也要防范资金滥用。另外，对于像国际合作交流以及境内出差这样的已经具有官方统一费用标准的活动可以依照规定先开展包干，还有诸如举办会议以及培训人才之类的活动，在具备有效支撑材料的前提下也可以依据政府标准实施包干。

2.创建科研诚信评价体系。

科研工作者是人类认知世界的探索者以及精神财富的创造者，但不断爆出的科研腐败案例已经表明，面对现实诱惑，科研人员不一定能把持得住。为了防范包干制演化成“变味”的创收捷径，非常有必要加强对科研人员的监督，而创建诚信评价体系就是一条可行之道。英美两国进行这方面的实践已有二十多年的历史，法国自2018 年起也创办了相似的科研诚信机构。我国也完全可以效仿上述做法，针对科研领域设立专门的诚信评价体系以及相应的管理机构，同时上升到法律层面去维护科研净土。一旦查实课题负责人或者组内人员确有违规使用经费、破坏科研诚信的事件，那么直接记入个人信用评价系统，并追究其责任。通过这样的制度安排，敦促科研人员提升自律性，确保经费使用得当。

3.健全科研成果评级及转化机制。

近些年国家科研经费改革奉行的基本原则都是激励与信任，开展包干制的初衷也是为了进一步释放科研活力，深层次地提升创新效率。基于此，科研院所应该强化对课题进程的合理监督和最终成果的严格自查，确保经费的高产出以及成果的优质性。此外，经费管理还要把健全人才培育、促进成果转化作为重要目标，这不仅关乎科研课题能否通过验收，也是科研院所服务社会、实践国家创新战略的职责所在。

科研经费管理事关国家科学大业，尽可能地增加投入产出，建设适合创新的科研生态环境是经费管理的本质目的。对科研院所来说，现有课题经费管理中存在行政风气过于浓厚、制度层面不完善以及监督偏松散等问题。国家基于改善不良现状，进一步解放科研生产力的考虑，推出了科研经费包干制。作为一项新的改革探索，包干制比较适用于横向科研课题、具备明确开支标准的经费管理项目以及有较大弹性空间的费用支出。在具体的实施层面，包干制应当秉承柔性约束的管理原则，同时还应创建科研诚信评价体系以及健全科研成果评级和转化机制。

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