西方国家外资安全审查的发展历程与政策趋势
[摘要]经济全球化新形势下，跨国投资席卷全球，而重点基础设施、重点行业、关键技术关系到一国国计民生，一旦被外国资本过度介入或控制，国家安全问题或会出现，催生了建立外资安全审查的现实诉求。尽管世界主要国家认识到外资安全审查的重要性，但不同国家相关制度安排仍存在较大差异。西方国家具有审查碎片化、主观性严重、自由裁量权大等鲜明特征，容易沦为部分国家行使保护主义的工具与手段。尤其是对我国国有企业的安全审查，或会给我国对外投资带来不利影响。而中国对外投资如何应对主要国家不断扩大的安全审查，则需要将鼓励企业走出去同维护国家海外利益、将安全战略互信平台同境外投资合规性建设、将自贸区战略部署同东道国主动报备等结合起来，重塑对外投资新优势。
[关键词]对外投资;安全审查;现实逻辑;政策重点
[中图分类号]F831.6 [文献标识码]A [文章编号]1009—0274（2022）03—0066—07
[作者简介]项松林，男，中央党校（国家行政学院）国际战略研究院副研究员，世界经济学博士，兵团党委党校（行政学院）经济学教研部副主任，研究方向：国际贸易与投资。
外资国家安全审查本质就是在政治上对外国资本能否威胁到本国国家安全进行“政治判断”。[1]尽管理论界早已证明资本跨境流动有利于改善世界资源配置效率、提升全球生产率水平，但很多国家的实践经验不断表明：资本的“真正”自由地跨境流动还没有完全实现，绝大多数国家都有外资监管的法律法规，涵盖准入、运行、退出等各个方面。然而，以美国为首的部分西方国家认为这些法律法规并不“彻底”，突出表现在：反垄断法虽然能够预防垄断市场的形成，但几乎不能对关系国计民生的重点行业、重点基础设施、关键技术跨国并购与投资进行“干预”，于是外资国家安全审查制度应运而生，正在多国实践。同反垄断法等确定性规则相比，西方国家外资安全审查制度具有触发条件模糊、适用条件宽泛、自由裁量权大等特点。其主要特征可以概括为：在各国外资专门审查机构主导下，以弥补跨境投资快速发展后的外资管理“漏洞”为目标，以维护重点行业、重点基础设施、关键技术为导向，以“封锁”技术落后国家技术追赶为手段，以股权限制与投资资金门槛为载体[2]，从而试图以此作为维护其重大安全利益的屏障。
一、美国外资安全审查发展历程及全球影响
站在新的起点上，理解外资国家安全审查机制，需全面梳理其发展历程与特征。鉴于美国是世界外资国家安全审查发起时间相对较早、法律体系相对完善的国家之一，我们以其若干标志性重大事件为依据，可以划分为五个阶段。
第一阶段是从一战到二战期间的“敌对”阶段，标志性事件是1917年美国通过《敌国贸易法》。这一阶段的主要特点是美国可在紧急状态下冻结敌国在美资产，并进行资产国有化，目的就是为了确保美国人自己把持美国经济机器中的敏感部门[3]。第二阶段是从二战结束到20世纪80年代初的“温和”发展阶段，标志性事件是1975年美国成立首个CFIUS机构，实施外资安全审查[4]。这一阶段美国的外资安全审查相对温和，即便是发现来自其他发达国家资本和阿拉伯世界的石油资本可能会威胁美国国家安全[5]，也大都采取“说服”方式，劝阻对方收购。第三阶段是从20世纪80年代中后期到90年代初的重视“传统国防安全”发展阶段，标志性事件是1988年通过“埃—佛条款”。这一阶段的主要特点是美国为防止出现动用1977年《国际紧急经济权利法》，类似宣布“敌对状态”的外交压力而主动完成外资国家安全法律法规的制定，授权总统和CFIUS对外资进行国防安审。第四阶段是从20世纪90年代中后期到2007年突出强调“经济安全”发展阶段，标志性事件是2007年美国正式签署FINSA1。这一阶段美国外资安全审查的重点放在了经济安全[6]，并且从克林顿政府到小布什政府均将“经济安全”作为美国三大优先目标之一2。第五阶段是从2008年以来的“泛政治化”发展阶段，标志性事件是2018年正式签署FIRRMA3。这一阶段美国外资国家安全审查呈现“扩大化”发展趋势，表现在：一是对外国“控制”范畴的界定变得更宽泛，不仅局限于绝对“控制”，即便是少数持股，也将纳入审查范围[7];二是扩大关键技术范围，除国防工业以外，还包括新兴技术、不动产交易、非投票表决、控制权益转让等多项内容。
受此影响，其他国家也相继完善相关立法，全球呈现出“泛化”发展态势。除德、法、英、日、澳、加、俄、印等加强了外资安全审查立法进程外，巴西、韩国、南非也在加速推进立法。比如，英国2018年通过国家安全白皮书，外资审查资金金额从7000万英镑减小到100万，股权等转让比例约束条件降低到25%以下，导致即便是小微企业的收购也可能会被叫停。2017年德国再次对《对外经济条例》进行修改，要求金融、保险、能源、电信与IT等十几个行业的并购投资需向经济部报告，而之前无此项要求。法国也对其国内的外国投资法案进行了大规模修改。而在欧盟整体上，2018年欧洲议会及其28个成员国代表就外资国家安全审查筛选框架达成临时协议，且欧盟整体的外资审查制度也于2019年生效。
其他国家中，加拿大、澳大利亚分别在2016年、2015年修改相關法律，增加了外资安全审查内容。俄罗斯2017年再次对其相关制度安排进行多项实质性的修订，内容要求从严加强外资国家安全审查。其他国家也或多或少存在外资安全审查，比如日本的直投令、印度的外资政策总汇编、韩国的资本市场外资收购规则、巴西的外资国家安全审查程序，以及南非律师公会（LSSA）2018年表态：外资并购行为对国家安全造成过多的不确定性，要求设立专门机构进行安全审查。
二、利弊分析
应该说，外资安全审查的阶段性发展特征，既是顺应跨境资本快速发展且动态调整的过程，又是预防外国资本过度介入本国经济发展的必然结果[8]，还与经济全球化下利益分配不均等密切相关。其现实逻辑为：E82F25EA-144A-4EFD-8AA1-EE501700E58C
首先，弥补一国或经济体的外资管理漏洞。客观来看，经济全球化带动跨境投资快速发展后，各国现有外资政策体系中，都或多或少地存在防止跨境资本在本国产业的绝对扩张做法，比如反垄断调查、市场准入制度、合资企业股比限制等等，但这些政策还不“彻底”，可能存在着“漏洞”。比如反垄断法的审查目的只是对达到标准的企业进行调查，预防垄断市场形成，保护市场竞争，但其内容较为单一，主要功能是排除并购投资可能存在的反竞争效果，适用条件则只要求经营者达到规定的申报标准即可，不达标准就不可实施反垄断调查。而且反垄断法一般不涉及本国重点行业、重点基础设施、关键技术的投资与并购，由此可能带来外资对关系到本国国计民生重要产业的过度“渗透”，有必要采取安全审查维护本国利益。
其次，维护重要行业或重点产业的必要方式。重点行业、关键基础设施、关键技术往往关系到一国经济命脉。一旦外资过度介入或控制，国家危险或会出现。与反垄断法相比，外资安全审查的隐蔽性更强，手段也更为丰富，既可以涵盖制造业领域，也可以包括金融、IT技术等服务业，还可以保障能源资源安全与粮食安全等。而在方式上，只要国家元首或主管部门认定有违反国家安全的“嫌疑”，就可以发起调查[9]。同时，审查内容呈多元化特征，还可以与一国反恐、核扩散、出口限制等对外经济政策保持一致[10]，持续跟踪也能发现外国投资者是否具有对方政府或军队等重要部门相关任职信息，只要发现涉嫌危害国家安全，即便是交易得到批准，也可以采取征收或罚没巨额罚款等措施尽可能消除隐患。
第三，技术领先国家“封锁”技术追赶国家的保护手段。当前國际分工体系中，主要发达国家技术相对领先，多处于全球价值链的“链主”地位，而发展中国家通常以资源、能源、劳动力等为依托，嵌入国际分工体系后，在技术上通常处于追赶状态。然而，主要发达国家主导的全球价值链国际分工体系并非一成不变，会根据不同国家或地区的相对成本变化而做出动态调整。这意味着众多发展中国家沿国际分工链向上技术追赶中，如果未赶在其他低成本国家或地区加入分工体系之前，可能面临着被全球价值链“链主”开除“链籍”的危险，即使不会“踢出”也存在“低端锁定”的风险[11]。后起国家经济发展之后，随着国内各种生产要素成本集中上升，传统低成本国际竞争优势存在不断让位给其他发展中经济体的可能趋势，应对产业竞争力衰减的一个理想选择是反向收购发达国家的领先技术，逐步向全球价值链分工体系的高端延伸。于是，技术领先国家为确保全球价值链“链主”的核心地位，在技术追赶国家对其发起核心技术、核心产业、核心原材料等逆向收购中，会主动引用外资国家安全审查，将其作为“封锁”技术追赶国家的保护手段之一。这在美国表现得尤为明显，无论是20世纪70年代，欧洲国家资本或阿拉伯世界的石油资本向美国收购能源资源企业，还是80年代中后期日本大举收购美国高新技术企业或者现当代中资企业向美国企业发起的“求购要约”，均表现如此，即便收购方承诺生产基地依然放在美国或许诺不介入实际控制权等，尽量降低对美方有关传统国防安全或新兴技术、数字经济等非传统安全的担忧，投资或并购活动的外资安全审查依然会发生。
第四，经济全球化利益分配不均带来的“民粹主义”风险更值得警惕。长期以来，发展中国家融入全球化的发展模式主要以外部需求为导向。但经济全球化不可能让所有国家获得同等收益，也不可能让每个国家的所有阶层相同获益，总会出现一些国家部分阶层收益相对较大而另一些阶层获益相对较小的问题。于是，二战结束以来的全球化进程中，世界经济格局总体呈现“南升北降”趋势，也被很多人看成是发展中国家收益更多的表现，而发达国家获益有限。正因为如此，美国等西方发达国家认为这是全球化失控的结果，要求改变全球经贸规则，试图在抢占高标准经贸规则制定权中分享更多全球化红利，美欧展开的“三零”谈判就是典型例证。受此影响，全球金融危机以来，世界头号经济体的美国经济境况一直不太佳，欧洲自欧债危机后增长始终处于低区间徘徊，日本历经海啸、地震、核辐射等多重打击以及与中韩就领土争端、历史教科书等分歧，经贸摩擦也有政治化倾向。主要发达国家一直头疼的经济增长下滑、失业率高企等诸多问题，加速了“重振铁锈工业带”“加速制造业回流”等保守政策出台，一定程度上也会“加重”外资安全审查的政治色彩[12]，增加审查对象所属国家的特定因素。
从历史上看，每一次大型经济危机之后，“民粹主义”引发外资国外安全审查的风险都会有所增加，比如20世纪石油危机之后，日本收购美国高科技公司，就引发了至少74%的民意反对[13]，直接催生了美国外资安全审查的埃—佛条款出台;2008年全球金融危机之后，中资企业收购美加澳等国的企业也有类似情况，例如阿里巴巴在美国收购速汇金、中海油在加拿大收购尼克森、中铝在澳大利亚收购力拓、华为收购澳全国宽带网络、国家电网收购澳洲电网公司等。当下，新冠疫情世界蔓延后，尽管还没有太多直接证据表明外资国家安全审查有增多迹象，但基于保守主义、民粹主义、种族主义的政治言论已经有所影响，比如美日等一些政客试图抛弃创新与增长相分离的传统，强化两者结合的重要性来纠正以往“去工业化”的政策思路，甚至拟出台经济援助政策，帮助其海外公司迁回到本国或向其他风险较小的国家转移，必然会对未来经济全球化的发展趋势带来负面影响。而主要跨国公司因难以控制并协调价值链分工可能做出的“主动脱钩”做法，也会对国际分工体系产生负面效应。
三、外资国家安全审查机制的各国特点与近年来发展趋势
虽然从动因上，人们常说外资国家安全审查是维护一国经贸安全的必要手段，但是也容易沦为经济全球化下某些国家行使保护主义的工具与手段，突出表现在以下几个国家。
从美国来看，外资并购审查范围广，“政治性”强。相对于其他国家，美国外资并购安全审查更为严格，甚至数额相对很少的交易也会纳入其中，比如华为集团收购美国三叶公司的并购案仅涉及200万美元。行业分布上，经过多次补充，现在美国外资国家安审主要包括21个关键行业。概括起来，除传统国防安全外，基本涵盖了美国在国际技术领先地位、核心基础设施、核心技术等各个方面。触发条件上，美国“政治性”更强，审查也更主观，只要总统和CFIUS认为有必要进行调查就可以展开。人员构成也是如此，美国拥有专门的外资安全审查机构，即外资审查委员会（CFIUS），设立在美国财政部内。该委员会具有稳定的人员构成，由11位成员加5位观察员的主要内阁成员构成专门队伍。反观其他国家，大多数主要依赖不同部门协调合作处理国家外资安全审查，比如澳大利亚虽然也有外资审查委员会，成员也有6名构成，略少于美国，但政治色彩远低于美国。同时，美国外资审查还存在一定程度上的“歧视”，比如两起“几乎同时”的并购中，英国企业可以通过，而中国企业却无权交易。显然美国外资国家审查还是具有特别“关照”特定国家的“嫌疑”。E82F25EA-144A-4EFD-8AA1-EE501700E58C
从西欧来看，外资国家安全审查更为重视传统国防安全，目的是防范国内经济波动。西欧国家经济开放程度较高，外资国家安全审查近些年才被重视，且聚焦于传统国防安全。英国在“重要制造业企业控制权转让”上强调“英国利益”，只有“相抵触”才会禁止转让或由政府代管。德法等国也是主要聚焦在军工行业，特别是与军事装备密切相关的弹药、武器等。触发条件上，英国只有两个：一是公共利益;二是数量限制。德国也类似，触发条件也是两个：一是非欧盟成员国自然人、法人或合伙人持有的企业;二是股权在25%以上（含“合并计算”）。法国触发国家安全审查条件和德国类似，同样区分欧盟成员国企业和非欧企业，只是股权控制比德国高。这些规定相对于美国较为宽泛的“被外国人所控制”而言，显然更为谨慎。
从加拿大和澳大利亚来看，国家安全审查更多是关注国家利益，净国家利益成为首选。历史上，加拿大和澳大利益都是利用外资相对积极的国家，前者吸引了很多美国企业投资矿产资源业，后者也吸引了大量来自英国的投资。只是后来因担忧一些国内重要部门被美英投资商控制，才建立起外资审查制度。但是澳大利益关注点主要在于“是否与国家利益相悖”。同澳大利亚一样，加拿大也是重点考虑外资与国家安全之间“净利益”的平衡。净国家利益优先考虑还体现在加澳两国对国有企业的监管上，即竞争中立原则，要求对本国国有企业在国内市场上不实施任何直接或间接补贴，在外国市场也不实施任何补贴。相反，如果发现外国投资者不能独立于相關政府，加澳两国可能就会触发外资安全审查。
从印度、日本、俄罗斯来看，国家安全与外资准入机制密切结合，透明度不高。印日俄三国中，只有俄罗斯有专门的外资国家安全审查法案及其修正案，印度和日本实施的是捎带法。比如，印度主要包括外商直接投资行业政策、公司法、工会法等;日本主要包括外国投资法、反垄断法等。这三个经济体的共同特点是直接投资由外资管理委员会审批，并购投资则由中央政府审批。从审查过程来看，三国的另一个共同特点都是以结果为导向。在俄罗斯，不论交易是股权交换还是控制公司，只要掌控注册资本的50%以上或地下矿产资源的控制股份25%以上或存在政府控制的交易，就会触发国家安全审查。印度也是如此，投资超过最终实际控制的50%，也立刻触发安全审查。日本相对复杂，包括股权投资、设立分公司等各种情况。总体上，印日俄的国家安全审查注重实质导向，只看最终控股比例，而不在乎持股方式。只是在透明度上，三国主观性操控空间更大，比如俄罗斯需要监管委员会和主管部门双层审查;印度虽然是单层监管，但国家安全委员会作为审查机关，有集调查权、裁判权、处罚权集于一身的“嫌疑”，缺乏相应救济措施更让外资无处申诉;而日本的审查时间最长，甚至可以达到五个月之久，自然带来透明度不高的问题。
尽管这些国家外资国家安全审查制度存在上述分歧，但比较起来，不难发现近些年仍有一些共性趋势：
首先是加大法制建设。无论是美国还是英德法等其他国家，提高法制化建设都是重点。美国是目前拥有较为完整外资国家安全审查法律体系，先后制定了埃—佛条款、伯德修正案、FINSA和FIRRMA，相关实施细则也不断修改和完善。英德法也不断加大法制化进程，表现在：德国最为重要的《对外经济法》与相关《对外经济条例》自颁布之后已经多次修改，2017年再修改条例强化了外资申报义务;英国外资安全审查最早可以溯源到1973年《公平贸易法》与1975年《工业化法》，之后在2002年和2017年进行修订，2018年又通过《国家安全与投资》白皮书;法国分别于2004年、2006年、2008年修改了外资国家安全审查程序，并于2011年公布了完善和改革外国投资仲裁的相关法令，鼓励运用争端解决替代形式处理外资国家安全审查，以改善其效率。日澳印加俄以及巴西等国也都在加强或提议外资国家安全审查的相关法制化、制度化建设水平。
其次是审查领域不断扩大。拿美国来说，外资国家安全审查范围原本仅对传统国防领域，随后不断扩展，涉及科技、电信等多部门。欧洲国家的基本趋势也在扩大外资国家安全审查的范围，审查力度也在加强。英国规定：如果外资项目涉及关键技术，则需要强制申报。欧盟外资审查范围也很广，除关键技术、关键基础设施外，军民两用的敏感设施与敏感技术也在其中。澳大利亚要求成立重点基础设施中心，对涉及供电、电信、港口、水利等涉及国家安全的重点部门进行管理。德国也加大相应审查范围，将重要基础设施纳入其中，规定相关投资实行强制申报。
第三是严查宽出。“严查”就是给予更大审查权力，加大审查力度;“宽出”即真正被否决或罚没的外商投资，总体上依然较少，原因或许是外资国家安全审查本身的“震慑”作用，让涉及其中的可能投资“主动”撤回了相关交易;原因在于外资审查强大压力下，巨额“反向分手费”会迫使很多外资企业主动放弃，终止交易。但是从结果上看，真正被否决的案件相对还是较少，比如美国2010年以来进入总统决定的案例仅为2起，被处置的情况也仅为45起，分别占全部案件的0.5%和11.6%;澳大利亚被否决的案例更少，2010年以来总共只有62起，占全部案件总数的万分之六左右。
第四，尤为关注国有企业。应该指出的是，以国家安全为由被美国总统否决的2起交易案例都与中国有关，一是2012年三一重工收购美国TERNA风电项目，二是2016年福建宏芯并购美国爱思强。而这之前美国只否决过一次，是老布什于1990年否决中航技并购美国曼科的交易。这背后或许有美西方国家对外国政府拥有或控制企业（即国有企业）的担忧。实际上，西方国家主要担心的还是融资优惠待遇等问题，表现在既存在所谓“反竞争”的可能疑虑，又担心企业与政府联系过于紧密，模糊商业目的，从事一些在外国政府授权下的某些“野心”活动。[14]于是，实践中往往对国有企业审查更为严格，比如欧盟外资国家安全审查主要针对非欧盟企业，本意是保障资本在欧盟内部的流动性，但欧盟也担心某些国家的国企会使用迂回方式打入欧洲内部。加拿大更是如此，要求审查国有企业的条件更“宽松”。俄罗斯的修订案中，虽然将地下资源战略投资股比有所放松，从10%提高到25%，但对于外国政府控制的企业依旧没有变，要求地下资源战略公司注册资本占比仅为5%，本质也是变相防范国有企业。E82F25EA-144A-4EFD-8AA1-EE501700E58C
这就带来对中国国有企业跨境并购审查趋严的事实，也“殃及”非国有企业。比如美国自1990年以来，以国家安全为名至少否决了15起中国企业并购美国企业的案例，其中2010年之后就包括11起，占比73.3%。这些被美国否决的案例中既有像中国航空技术公司、中国海洋石油集团、鞍山钢铁公司、华润集团这样的国有企业，也有三一重工、华为、清华紫光、蚂蚁金服这样的民营或股份制企业，还有像Canyon Bridge這样的私募股权基金。同时，被否决的原因既有与钢铁、海军基地、能源等传统国防安全相关，也有与芯片、半导体、移动存储设备等高新技术或美方所谓关键技术有关，甚至还怀疑中资企业与中国政府关系过于紧密，进而猜测中资企业具有军工背景拒绝所谓收购投资，比如华为的几次并购案就是典型例证。实际上，即便是像阿里巴巴这样全球知名的美股上市企业，美国也以并购投资可能威胁到其国家网络安全，不允许阿里巴巴收购美方的速汇金公司。
四、应对举措
总之，外资安全审查既有积极意义，也有负面影响，特别是容易被西方国家当作保护主义工具。随着中国深度融入世界，在以构建国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局中，中国对外投资会大幅增加。这决定了必须采取有效措施，应对世界主要国家的外资安全审查，促进我国企业对外投资稳步发展。
首先，在《中华人民共和国外商投资法》（以下简称《外商投资法》）与《中华人民共和国外商投资法实施条例》（以下简称《实施条例》）前提下，努力扩大外资规模。促进中国发展，外资仍有相当大的作用。在全球新冠疫情持续发酵背景下，部分西方国家的产业链重构中，跨国公司也存在主动脱钩的部分可能。这决定了在未来一段时间内，中国依然要增加对外资的吸引力。在资本跨境流动日益增强背景下，相对成本优势总是可变的，唯有形成“制度高于技术”的新优势才能整合更多全球优质要素。正因为如此，我国才在废除“外资三法”基础上，制定《外商投资法》与《实施条例》。各级政府部门需要在落实好这一根本大法前提下，采取有效措施保障外商投资合法权益，增强我国吸引外资的制度性新优势。
其次，政府层面建立战略互信，发挥自贸协定的积极作用。许多国家的外资安全审查实践中，都有给予自贸伙伴特殊照顾的做法，比如加拿大和欧盟等。目前我国已签署21个对外自贸协定，也有10个自贸安排正在谈判中，还有8个自贸协定正在研究中1，倡议和研究的还有中国—中东欧合作机制、中欧自贸区倡议、中国—欧亚经济联盟自贸区远景、CPTPP谈判、金砖国家自贸区等。加速上述自贸谈判进程，可以更好与投资东道国建立国际层面的战略互信，大幅减少中国走出去企业可能遭受的外资安全审查风险。
第三，熟悉国外安全审查的法律规定，重视非正式磋商机制作用。中资企业对外并购与投资，一旦触发安全审查机制，就有失败的风险。这决定了在对外投资过程中，需要主动加强与东道国外资安全审查专门机构联系，及时了解对方意见。目前，主要发达国家的外资安全审查制度越来越倾向于加大法制化建设力度，既有官方指导文件，也有必要的非正式磋商机制。与官方指导文件所提供的明确投资指引相比，非正式磋商机制作为咨询与交流的重要平台，可以帮助中资企业在相对复杂的部分投资交易，争取到更多的审查时间，避免因投资额较大或投资项目较为敏感而直接被否决的情况发生。
第四，调整投资策略，尽量规避触发外资安全审查风险。数额巨大的跨国投资，特别是并购投资，无论对哪个国家来说，都会担忧其对本国国民经济的介入过深问题。与此同时，大多数国也都承认外资对经济增长有促进作用，“严查宽出”更多是为了平衡安全与发展之间的利弊关系。面对主要国家外资安全审查的新发展趋势，中资企业可采用逐步控股方式，减少不必要的投资障碍。具体操作上，我国企业可以采取与东道国境内公司合作的方式，先以少量资金参股收购公司，然后通过公司间借款等融资方式逐渐增加收购公司的股权，最终通过技术授权或安排管理人员获取其先进技术与管理经验，完成战略性投资目标。
第五，借助第三方“中介”力量，发挥专业化部门作用。部分西方发达国家外资安全审查的领域与范围不断扩大的问题客观存在，不仅涉及传统安全领域，也涉及包括数字经济在内的非传统安全领域，这就导致中资企业在对外并购与投资中始终存在较大的不确定性。解决这些困难需要发挥专业化的中介机构作用，为中资企业拟进入海外市场提供专业咨询服务，衡量投资风险。国家商务部相关部门也可以提高专业化的业务指导工作，特别是商务部下属的投资促进局与国际贸易合作研究院等部门较为熟悉各国外资安全审查的相关法律规定，可为有关企业“出海投资”提供专业化建议。
第六，降低国有企业关注度，鼓励有实力的中小民营企业对外投资。目前，大多数西方国家的外资安全审查尤为关注国有企业跨国并购与投资，以中小民营企业为主的对外投资，通常会给东道国政府与民众一种相对友好的“感觉”，即并购金额相对较低，股权控制可能性也不高，由此触发外资安全审查的概率大幅降低。实际上，中国已经悄然变为资本较为丰裕的经济体，境外投资更多的是寻求技术和经验。倘若中小企业对外投资中，可以通过“干中学”等方式获取技术与知识等长期回报，真实投资效益或许会比短期内掌控绝对控制权的效果更好。
第七，我国企业更要主动作为，必要时应充分利用法律手段维护自身合法权益。企业是我国对外投资的主体，减轻西方主要国家外资安全审查风险，既要做好主动沟通与报备工作，尽量避免触碰部分国家的审查“红线”，也要选择并购最佳时期，尽量避免类似东道国大选等敏感时期，还要建立良好的企业形象，减轻东道国政府与民众的注意力。然而，如果充分准备仍然避免不了因外资安全审查而最终被对方终止交易的情况发生，中资企业必要时应该采取法律诉讼的方式，维护自身合法权益最大化。这是因为包括美国在内的大多数国家，其外资安全审查都有专门的“法律救济”条款，诉讼作为必要的行政手段，虽然表面上仅为东道国走完法律程序的必要步骤，但作为被禁止方，可以尽最大可能减少我国企业海外投资的损失，甚至可能“反败为胜”，比如三一重工2014年起诉奥巴马政府后，最终以胜诉方式成功并购美国拉尔斯公司。E82F25EA-144A-4EFD-8AA1-EE501700E58C
总之，鉴于开放条件下，外资国家安全审查既有积极意义，也有负面影响，特别经济全球化利益分配不均背景下，外资国家安全审查容易“沦为”技术领先国家“封锁”技术追赶国家的保护工具，也极易被部分西方政客利用，增加对特定国家企业审查的“政治色彩”。这决定了随着我国对外开放的持续深入发展，促进企业“大规模走出去”，应该采取自贸安排搭建政府间战略互信平台、转变思路中鼓励中小民营企业“走出去”、与第三方经济体企业组建“对外投资联合体”等措施，缓解西方国家的外资安全审查负面影响，进而更好促进我国利用全球资金、技术、市场、战略资源，增强构建全面开放新格局的动力和后劲。同时，“大规模走出去”中微观企业主体更要主动作为。倘若能将主动申报和沟通结合联系起来，将避免触碰审查红线和经验总结联系起来，将严格遵守东道国法律法规和发挥公关作用联系起来，将海外项目的“合规性”建设与“合意性”建设（即合乎当地广大民意的需求）联系起来，等等，应该对推动中国企业海外投资稳步前进有益。
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174-175.
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