垂直管理部门与地方政府关系中存在的问题及解决思路

赵倩

建国以来，中央政府和地方政府的关系出现了很多次中央对地方政府权力收放的循环往复。随着经济社会发展，改革开放以后我国经济体制由计划经济向市场经济转变，伴随着地方政府自主意识觉醒，其由于自身利益驱动要求扩张本级政府权力的呼声越来越高，导致地方政府有时候会为了本级利益逆中央宏观决策而行，从某种程度上损害中央权威，为了遏制地方保护主义，使得中央政策方针能得到贯彻执行，因此在我国行政体制中设立了垂直管理制度。

一、垂直管理部门现状

“垂直管理部门，是指设立在一级行政区域内不属于本级政府管理的有实施法律、法规职责的行政机构或单位。按照垂直领导部门的区别，垂直管理部门主要分为中央垂直管理部门和省（自治区、直辖市）垂直管理部门两种。中央垂直管理的机构一般是指中央主管部门的派出机构或分支机构，接受中央政府部门的直接领导，虽然该机构设在地方并且从事带有一定地方性的工作，如海关、国税、外汇等部门;省（自治区、直辖市）级垂直管理机构一般是指中央领导或者指导省级有关政府工作部门，省级政府工作部门直接领导相关垂直管理部门，省以下各级地方政府对垂直管理部门则没有领导关系，实行半垂直领导体制，如工商、地税、质监等部门。

实行垂直管理的重要原因是为了让一些宏观调控部门可以不受地方政府干预，独立行使职权，另外因为中央政府比地方政府公信力强，更容易受到群众信任，因此将海关、国税、外汇等部门权力上收至中央也符合群众的预期。

二、与地方政府关系中存在的问题

垂直管理部门的设置有效避免了地方政府的干预，保证了政令畅通，然而垂直管理部门破除地方保护主义的设置初衷也决定了垂直管理部门与地方政府关系中不可避免的存在很多亟需解决的问题。

一、各自为政。因为垂直管理机构不受地方政府直接领导，因此二者在运行过程中会服从于各自职责权限，很容易缺乏协调配合、各自为政。个别垂直管理部门由于人、事、财权都与地方政府无关，所以只听从业务指导部门的工作要求，对于地方政府经济社会发展中需要协调配合的事情消极应对;而一些地方政府则认为相关事项属于垂直管理部门职责，与地方政府绩效無关，所以对垂直管理部门的行政执法活动不支持、不配合。另外在干部的交流、考察上，垂直管理部门与地方政府之间也缺乏交流，使得垂直管理部门的干部一直是“内部循环”，不利于干部培养。

二、权力纠纷。目前对于垂直管理部门和同级地方政府之间的权限范围没有明确的法律规定，而在实际运行过程中，二者很容易因为职责权限问题产生权力纠纷，关系紧张。一方面由于二者职责权限有重叠的地方，有的垂直管理部门原本就属于地方政府部门，经过机构改革从地方政府部门序列中退出上划为了垂直管理部门，因此部分职能权限与地方政府部门相重合;另一方面由于垂直管理部门不可能处于执法真空状态，其行使职权不可能完全避开地方政府部门的干扰，而地方政府部门由于不直接领导垂直管理部门，对于配合垂直管理部门行使职权积极性不高，尤其是对于垂直管理部门制定的一些不利于本地的政策更是会消极应对。因此二者之间权利纠纷时有发生，导致关系紧张。

三、权责不清。垂直管理部门的出现，是为了遏制地方政府对中央决策的不当干预，打击地方保护主义，但目前实际运行中逐渐暴露出条块分割、各自为政产生的一系列负面问题：一方面由于地方政府不对垂直管理机构进行监督，而上级业务指导部门疏于对垂直管理机构进行管理，很容易滋生腐败行为，另一方面随着垂直管理机构的日益增多，其日益扩大的职责权限必然会影响地方政府职责权限的完整性，存在架空地方政府管理的问题，会严重损害地方政府工作积极性。

三、规范二者关系的意见建议

从上文可以看出，垂直管理机构与地方政府关系中仍存在权利摩擦、各自为政等问题，亟需我们理顺二者之间的关系，构建起良性互动。本文建议从以下几点着手：

第一、科学配置政府间职责权限。目前存在的垂直管理机构与地方政府之间的一席列问题从本质上就是各级政府间权限划分产生的问题，所以首要的解决办法就是合理划分中央与地方的事权。整体而言，中央主要负责宏观管理，具体的微观事务要下放给地方，做到“抓大放小”。其次结合实际需要和具体情况，特别是按照合理配置行政职能的要求，要进行科学论证是否实行垂直管理。最后要逐步过渡到依靠法律、法规等制度保障来规范垂直管理部门与地方政府的职责权限划分。

第二、健全协调配合机制。对于垂直管理部门和地方政府因职能交叉或利益冲突等而出现争权、推诿现象，需要加强二者间的协调沟通，就有必要建立健全垂直管理机构与地方政府间的协调配合机制，完善明确有效的程序和制度，成立权威的专门协调机构。例如可以尝试建立地方政府部门与垂直管理机构联席会议机制，定期召开联席会议协调解决二者在权利行使中有纠纷的典型问题，协调解决联合执法过程中需要相互配合的具体问题;垂直管理机构和地方政府相关部门在行使职权时，如果发现有关事项不属于本部门主管或管辖，应及时移交至有管辖权的部门处理。

第三、加强对垂直管理部门的监督。垂直管理部门虽然受上级业务指导部门的直接领导，但是其属地所在的本行政府应该加强对垂直管理部门的监督指导。垂直管理部门一般都集中了行政管理和执法等权力，如果没有同级政府部门的制约和监督，很容易滋生腐败，因此地方政府、人大应该对其遵守相关政策法规情况进行监督。垂直管理部门和地方政府间如发生争议，且经协调达不成一致意见的，可进一步由法律裁决，法律的约束能有效减少双方的违法行为或是不作为。

第四、依托网络平台建立垂直管理部门与地方政府信息共享机制。目前垂直管理部门与地方政府之间信息缺乏互通，严重影响二者之间协调配合和执政能力的提高。随着当前互联网发展步入成熟阶段，本文建议可以依托政府局域网，建立二者信息共享交流平台，一方面共享信息提高行政效率，另一方面可以加强垂直管理部门与地方政府之间人员之间的交流沟通，协调关系。

参考文献

[1]规范垂直管理机构与地方政府的关系  任进

[2]冷观政府垂直管理合理划分中央地方职责权限

[3]中央与地方关系视野下垂直管理制度之反思 伍熠

[4]垂直管理部门与地方政府关系中存在的问题及解决思路 孙发锋

（作者单位：西北大学公共管理学院）

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