法制教育论文：行政复议及信访制度衔接思考
内容摘要：近几年来，随着改革的不断深化和社会发展的不断加快，新旧体制和观念的冲突、社会利益格局的调整，出现了大量的矛盾，行政复议与信访作为重要的工作制度，必须紧密协作，分流疏导，切实发挥好作用。本文就行政复议与信访制度的区别、联系，如何搞好两者的衔接提出了一些浅显的建意。
关键词：行政复议 信访制度 衔接
行政复议工作是对行政机关及其工作人员依法行使职权的保障和监督，信访工作是各级党委、政府解决人民内部矛盾的重要工作。行政复议虽然与信访工作有着明显的区别，但两者是并行不悖的关系，特别是将信访工作中群众反映的有关问题引导到行政复议渠道上解决，这对于依法行政、解决人民内部矛盾、维护社会稳定都具有重大作用。仔细考量行政复议与信访制度理论和实践中的具体问题，还有很多问题需仔细研究。
一、行政复议与信访制度具有明显区别
由于行政复议制度是一种“准司法”的法律制度，是一种上级行政机关对下级行政机关违法的或不当的具体行政行为纠错机制，而信访则是群众采用书信、电话、走访等形式，向有关部门和领导反映情况，提出意见、建议和要求，进行投诉活动。因此，行政复议与信访制度具有较为明显的区别。
（一）行政复议与信访立法宗旨不同
立法宗旨的不同，反映在行政复议和信访工作中，就是行政复议机关在办理行政复议案件时更多地注重一个“法”字，即不论是作为申请人的行政相对人还是作为被申请人的行政机关，只要其与本案相关的所言、所行比另一方更具有法律依据，就应该得到支持。而信访的最高甚至是唯一的宗旨就是维护好人民的根本利益，更多地注重一个“理”字，因此在工作中只要不明显地违反法律或者政策，常能采取各种变通的措施来解决矛盾，化解纠纷，有时甚至会让法律上并无过错的行政机关稍做让步。
（二）行政复议与信访受案范围不同
《行政复议法》第6条规定了受案范围涉及11个方面，只能对行政机关的行政行为不服可以申请复议，对企事业单位及个人是不能申请行政复议的，而且有60日时效性限制。而按照《信访条例》第14条第一款的规定，不但对行政机关和法律、法规授权组织的行政行为不服可以信访，而且对所有企事业单位和村（居）委员会及其工作人员行为不服可以信访，即对所有单位及其工作人员行为都可信访。另外，信访人还可以对所有单位及人员的职务行为反映情况、提出建议、意见。由此可见，行政复议范围相对有限，信访范围则十分广泛。
（三）行政复议与信访的处理方式不同
信访部门对案件的处理主要是协调，批转或酌情处理；
而审理行政复议案件则是按行政复议法明确规定的程序进行。同时，对信访部门做出的处理结果或答复不服，只能请求上一级行政机关复查；
而行政复议案件审结后，对被审查的具体行政行为则要做出维持、撤销、变更、责令履行法定职责或确认该具体行政行为违法的这几种复议结论，并由复议机关制作《行政复议决定书》送达当事人，复议决定书一经送达即发生法律效力。
二、行政复议与信访制度存在必然联系
由于行政复议制度是从信访工作中提炼出来的一种制度，它与信访制度存在着天然的“血缘”关系，因而与信访工作有许多共同之处。
（一）行政复议与信访制度的衔接基础良好
按照《信访条例》规定，信访人有诉求，只能向行政机关提出，最基层的行政机关是乡镇人民政府（街道办事处），并实行三级“终审制”，信访事项属于乡级政府解决的，县级政府是复查，地级政府是复核终审，以此类推，信访事项属于县或地市政府解决的，复核终审应是省级政府或国务院。行政复议受案主体除少数几个政府部门依法对其派出机构有复议管辖权外，大量的行政复议案件只能由县级以上人民政府及地市级以上主管部门管辖。因此，两者受案的主体都是行政机关，这也是行政复议与信访制度衔接的根本基础所在。
（二）行政复议与信访制度衔接程序融合
从某种意义上说，信访制度的创设是为了解决历史遗留问题，是“人治”的产物，行政复议是改革开放后出现的新制度，是“法治”的产物，两者是不可能衔接的。但随着“依法治国”基本方略的不断深入，信访制度必须并入法治轨道，两者必然要衔接。《信访条例》第14条第二款规定：“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”。这就是信访工作的“分流制度”，要求信访人凡有法定途径可以解决的，都应通过法律程序解决诉求，其中有相当一部份信访件属于行政复议范畴，这为信访工作法制化的前提创造了条件。如**市国土局将信访办并入了法制科管理，法制科人员达到8人，凡办结的信访案件，必须经法制科审核签字后才能印发，以防出具的信访意见与法律相抵触，减少行政复议或诉讼被撤销。同样，**市大多数的镇（街道）和部门的《信访答复意见书》，都经过了本级本部门的法制机构审核把关。因此，行政复议制度与信访制度已逐步融合。
（三）行政复议与信访制度衔接前景广阔
根据《信访条例》的规定，信访机构受理信访事项后，应在15日内做好“分流分工”，即依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径可以解决的，要引导信访人走法律途径，除此以外，将信访事项分转送给有关行政机关办理，即“分工制度”。但在现实生活中，信访人不愿走法律途径，有关行政机关办理信访事项责任心不强，从而导致了信访事项源头分流不彻底或分工不明确，有关行政机关行政不作为或乱作为，如超过15日不作书面受理通知，超过60日不出具《信访意见书》，有些申请行政许可，当作信访件处理，超过20个工作日不办理。例**市建设规划局对申请要求修建屋顶防漏水事项，在第58日作出不予受理决定，将行政许可事项当作信访事项处理，申请人不服提出了行政复议。从以上案例可以看到，随着公民法律意识的不断增强，公民要求切实维护自身合法权益的意识也不断增强。当他们的合法权益受到具体行政行为侵害的时候，原先往往通过信访来反映的问题，其中一大部分将利用行政复议这一渠道，依法保护自己的合法权益。如**市信访局前三年受理的信访总量：2004年为7052件（人）次，2005年为4599件（人）次，2006年为4021件（人）次，信访总量有逐年减少的趋势，而行政复议案件却有逐年上升的趋势，2004年为45件，2005年为54件，2006年68件，2007年1至9月已受理了72件，且原属一味追求信访事项，如最低生活保障、大病医疗报销、公务员录用等民生问题，也开始申请行政复议，属人民法院不受理的申请集会游行等民主政治权利出现了多起行政复议。再以2006年**市群众来信来访总量4021件（人）次来看，除去重复信访、集体访和不属行政争议外，属于求决类的信访事项和属于行政争议可以申请行政复议的，约占信访总量的20%，即有800件①。由此可见，行政复议与信访制度衔接前景十分广阔。
三、行政复议与信访制度应该紧密衔接
当前阶段，随着改革的不断深化和社会发展的不断加快，新旧体制和观念的冲突、社会利益格局的调整，出现了大量矛盾，行政复议与信访作为重要的工作制度，必须紧密协作，分流疏导，切实发挥好作用。
（一）要依法将信访案件引入行政复议程序
信访制度是特定时期的“人治”产物，它具有解决问题的“短、平、快”特点，信访人普遍使用。“短”是指信访人同各级行政机关及其负责人可以短距离接触，有些直接拦路挡车见各级领导人；
“平”是指信访人与各级行政机关及其负责人可以平起平坐，进出办公室毫无顾忌；
“快”是指解决某些信访事项不需要经过法定程序，只要领导一句话立即可以解决。由于信访制度的特点，决定了信访制度的天然缺陷；
一是信访考核不科学。由于信访考核因素，导致了基层领导很重视，领导越重视，信访人越“嚣张”，有些为了给基层政府考核扣分、给领导压力，进京赴省越级上访登记挂个号，没有实质性信访事项时有发生，有些甚至于等待基层政府派人接回，享受“半公费旅游”②；
二是信访复查复核机制不规范。目前的信访机构只作为受理转送信访事项，没有赋予实质性复查复核的职权，往往将实质性的复查复核又转送给出具《信访意见书》的原来单位，自已当自己的法官，裁判员与运动员一个人做，造成了复查复核流于形式，应该解决的信访事项没有得到有效纠正；
三是信访处理意见不平衡。按照《信访条例》的规定，凡信访事项合法合理的应当给予解决，合理不合法的要做好说服教育工作，不合理不合法的不能给予解决。但在信访实践中，迫于越级上访和考核扣分，不但对合理不合法的给予解决，甚至对不合理不合法也给予解决，从而造成处理不平衡，引发新的信访事件，花钱买不了平安。要有效缓解这种局面，就要把符合行政复议管辖范围的信访案件引入行政复议程序，使行政复议与信访制度能够顺利“接轨”。首先要加大对《行政复议法》及《信访条例》的宣传力度，了解复议与信访异同点，尤其要使群众了解《行政复议法》，使群众了解行政复议的目的和审理程序，了解行政复议的受案范围和管辖范围等等。通过宣传，使群众知道行政复议是一种便民、快捷、公平、经济的行政救济机制，消除他们的陌生、畏惧、不信任心理，鼓励他们拿起行政复议这个法律武器，依法维护自己的合法权益。其次，在信访部门和复议机构之间建立信访、复议联络员制度。建立这一制度，可以使信访部门和有关行政机关的法制机构互通信息，及时联系。如信访部门接到属于行政复议范围的信访案件，可及时与有关的复议机构联系，经确认归其管辖，再引导上访群众到复议机构申请复议。如复议机关收到的行政复议申请人的复议申请不符合行政复议法的规定，也可以与信访部门及时联系，将其引导到信访渠道。
（二）要预防已纳入行政复议程序案件回归到信访渠道
从法理上讲，对行政复议决定不服，除复议终局外，都可以在接到复议决定之日起15日内，向人民法院起诉。但在现实中，申请人既不起诉又不履行复议决定时有发生，动辄以集体上访给复议机关使加压力，使复议机构左右为难。如**市有12000多名企业退休职工，改制时人劳等部门在退休审批表中承诺“退休职工实行医疗保险，大病医疗费按规定向市社保局报销（原企业应承担部分也由市社保局负责支付）”，简称“二次报销”③，后由于国务院出台了新政策，“二次报销”一直没有兑现，但在台州的椒江、路桥等地对企业干部实行“二次报销”时，**也对企业干部实行了“二次报销”。企业工人集体上访要求同干部一样享受，并选派4名工人申请行政复议。复议机关非常重视，专门召开常务会议专题研究，并经浙江大学法学专家论证，作出了终止行政复议的决定。申请人认识到复议决定有理，虽不起诉但上访不断。类似情况在**屡见不鲜，如何做好申请人履行复议决定，息信息访息讼维护社会和谐稳定，这需要我们认真审视行政复议的法律效应。行政复议一旦作出决定，即产生新的行政结果。对行政复议结果提出信访时，信访事项已由对原具体行政行为而转变为对行政复议决定提出信访。尽管如此，根据《信访条例》，对应当通过诉讼程序解决的，就应通过诉讼程序解决，信访人提出信访要求的，信访机构不予受理，以维护行政复议决定的稳定性。《信访条例》实际上对经行政复议后信访事项的解决路径及其受理范围作了划分，一方面，可以通过诉讼程序解决或属于法院职权范围内的事项，信访机构不能越权受理；
另一方面，可以发挥法院在办理诉讼案件及处理法院职权范围内事项方面的专业优势，有利于相关信访事项及时公正地解决。同时，可以有效防止信访机构和法院之间就信访事项互相搪塞、推诿、扯皮。
（三）把握好行政复议与信访衔接的工作重点
行政复议机构还是信访部门工作人员，都要辩证地掌握和熟悉复议和信访制度的关系，把握好两者的工作重点，充分发挥两者的优势互补作用。
1、各司其职，强化配合。政府设立一个专门机构处理信访，表现出了政府对群众呼声的极大关注，对群众疾苦的无限关怀，这是与政府是人民的政府、公务员是人民的公仆这一理念相符的。但也要充分认识到，信访救济不是无限和无序的，对群众的信访，要综合运用行政复议、诉讼、仲裁、信访、调解等渠道去解决，而不局限于其中某一种。特别是接待信访的部门、复议机构应告知当事人救济途径。接待信访的部门在信访中遇到可以通过行政复议解决的问题，应向上访人宣传行政复议有关知识，鼓励和引导上访人去申请行政复议，既减轻自身工作压力，又有利于当事人有效解决问题。而复议机关对不符合行政复议受案范围的，法律救济途径已走不通，但通过信访有可能解决的，应告知申请人信访的方法。这就要求信访部门的工作人员熟悉法律，了解行政复议的基本知识，能给予当事人正确引导，而复议机关也应该重视信访途径，不应拘泥于法律手段解决问题。
2、公平公正，提高效率。无论是信访，还是行政复议，凡解决社会公众关心的问题，都要力求公正。这里的公正包含两个方面的内容，一方面要力求每一个案件的解决程序及解决结果的公正；
另一方面，要力求每一个社会公众都有及时通过信访或行政复议解决所关心问题的机会，及机会均等。信访处理机关或行政复议机关不能片面于某一具体案件的公正，而影响了其他案件的处理，损害他案的均等机会。为了防止行政诉讼中“缠诉”现象的发生，信访和行政复议终结程序应该准确把握。对于反复信访，重复复议现象要依法控制。对信访与复议的衔接及复议与信访的衔接问题要认真研究，准确把握，避免信访事项在二者之间循环往复。同时，无论是信访处理机关，还是行政复议机关，都要讲究行政效率，对社会公众所关心的问题不推诿、敷衍、拖延，从而实现行政资源效益的最大化。
3、整合资源，共同推进。各级领导不但要重视信访工作，更要充分认识行政复议对解决行政争议、构建和谐社会的重要作用，要在人力、物力、财力上大力支持行政复议机构。行政复议机构要大力宣传行政复议制度，善于为各级领导分忧减压，要有强烈的工作责任心和事业心，不怕“引火烧身”④，积极受理行政复议申请，依法办好每一个行政复议案件，力争把矛盾化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政程序中。同时，要创新机制，逐步把各级行政机关出具的《信访意见书》纳入法制审核范围，保证信访工作走上法制化的轨道，使行政复议与信访制度从源头上开始衔接。
注释：
① 800件：是指大概推算的数据，有可能不很准确；
② 半公费旅游：是指信访人自费到杭州、北京等地上访，基层政府派人去接回，回程路费等用公费报销；
③ 二次报销：是指职工患病住院按规定报销后，自负部分又按规定再给予报销；
④ 引火烧身：是指受理信访事项的行政复议申请，将矛盾引向复议机构，由于复议机构人员少、经费缺，解决不了矛盾，使领导和信访人都不满意。
参与文献：
1、《中华人民共和国行政复议法》及其《实施条例》；
2、2005年5月1日正式实施的国务院《信访条例》；
3、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》（中办发[2006]27号）；
4、**市信访局信访受理登记薄及部分统计资料。