基于新校区建设探索高校建设工程管理审计实践应用

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郑新红 夏俊彦 李旭鹏

党的十八大以来,国家高度重视审计监督。国务院于2014年10月出台《关于加强审计工作的意见》、教育部于2015年2月下发《关于加强直属高校内部审计工作的意见》,均要求高校加强内部审计,充分发挥内部审计的“免疫系统”功能和“经济卫士”的角色,为高校经济环境“问诊把脉”,加强高校应对风险能力、综合治理能力。教育部于2016年12月下发了《教育部关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》,明确要求各高校结合实际,考虑审计资源状况,有重点、有步骤地推进建设工程管理审计全覆盖。2018年3月,中央审计委员会第一次会议召开,强调不断拓宽审计监督的广度和深度,进一步推进工程审计全覆盖,体现了审计在党和国家监督体系中的重要作用,标志着我国审计事业进入了新发展阶段。

(一)管理审计的基本内涵。高校建设工程管理审计,是指高校内部审计部门依法依规对建设工程业务活动及其内部控制等管理行为的适当性、有效性,进行的独立、客观的确认和评价活动。建设工程管理审计既要对工程业务活动进行审计,又要对工程管理活动提出建议和评价。对建设工程管理审计的认识有三个层次:一是以内部控制审计为基础,对建设工程有关管理部门内部控制的设计与执行情况,主要包括建设工程各项业务归口管理情况、管理岗位设置与职责情况、建设工程各阶段履行基本建设程序、执行有关政策等业务管理情况、资金筹措和付款控制等财务管理情况进行的评价活动。二是以工程造价审计为主线,对建设工程各阶段的工程造价主要包括投资估算、设计概算、招标控制价、变更洽商签证估价、竣工结算进行的确认活动。三是以绩效审计为导向,对建设工程质量管理、工期管理、成本管理、安全管理、财务管理等主要管理过程和行为进行检查,对项目建设目标的完成情况及产生的经济和社会效益所作的评价活动。

(二)工程审计的发展历程。高校建设工程审计历经了三个阶段的发展,第一阶段是二十世纪九十年代,高校普遍开展了建设工程竣工结算审计,其实质是以工程结算价格的确认为核心,防止施工单位高估冒算的审计模式。第二阶段是二十一世纪的第一个十年,随着高校的合并及招生规模的扩大,许多高校开始新校区建设及改善老校区办学条件建设,各高校陆续开展了全过程造价审计,对建设工程主要阶段和关键环节的工程造价进行审查和确认,其主要目的是防止概算超估算、预算超概算、决算超预算的“三超”现象发生。第三阶段是2011年以后,随着高校的办学规模逐渐稳定,高校的发展模式由高速发展向高质量内涵式发展转型,高校的建设工程审计已突破造价审计的藩篱,逐步向工程管理审计延伸和转型。在新形势下,高校建设工程管理审计应通过各种现代化审计方法和手段的运用,实现促进完善内部控制,促进落实管理责任,促进提高资源绩效,促进廉政建设的工作目标。

(三)管理审计的业务类型。目前,高校建设工程管理审计主要有全过程跟踪审计和竣工结算审计两种基本业务类型。其中,全过程跟踪审计是主要业务类型,是指采用事前、事中和事后审计相结合的方式,以一种动态、实时的审计手段,对大中型建设工程的投资立项、勘察设计、施工准备、施工过程、竣工验收等主要阶段和关键环节开展持续不间断派驻式审计的做法。竣工结算审计是辅助业务类型,是指对施工单位提交且经工程管理部门审核后的工程结算的真实性、合规性及招投标、合同、竣工验收等关键环节管理行为的有效性,进行的独立、客观的确认和评价活动。高校可根据自身建设工程规模、工程复杂程度及审计资源状况,自行选用适宜的审计类型。通常情况,对于大中型建设工程或学校认为须列为重点监督的建设工程,实施全过程跟踪审计,未列为全过程跟踪审计的建设工程,实施竣工结算审计。

(一)建设背景。北京化工大学新校区选址北京市昌平区南口镇马鞍山地块,总用地面积1964亩,校园总建筑面积101.26万平方米。按照“一次规划,分期实施”的原则分三期建设,一期建设2011年至2017年,征地、建设部分配套基础设施和第一教学楼、第一实验楼等10个单体项目共34万平方米,满足12000名本科生学习和生活需要。二期建设2018年至2025年,建设部分配套基础设施和教学科研用房等26万平方米,满足约4000名本科生和研究生学习、科研和生活需要。三期建设2025年后,根据学校事业发展需要建设各类科研用房等。

(二)管理审计准备。2013年4月,学校成立了新校区建设领导小组(以下简称“领导小组”),由校长担任组长,分管基建、财务、国资、审计、纪检监察工作的校领导作为成员。领导小组下设新校区建设指挥部(以下简称“指挥部”)、监督审计办公室(以下简称“监审办”)、资金筹措办公室等部门。建立由“党委常委会、领导小组会、指挥部办公会”组成的“三级审议、分层决策”的决策机制,监审办对新校区建设全过程参与、全过程监督、全过程审计的模式。2013年11月,指挥部和监审办共同引入“建设项目全过程投资管理及审计系统”(以下简称“管理系统”),将勘察、设计、施工、监理、造价咨询、全过程审计等各参建单位,与校内参与新校区管理的各部门纳入该“管理系统”,实现一期项目建设过程中各类事项的网上流转和审批,完成计划管理、项目管理、合同管理、风险管理、工作报表、知识查询、资金支付及全过程跟踪审计的信息化建设。此外,通过公开招标选定3家全过程审计公司(以下简称“全审公司”)为入围单位,具体执行新校区一期项目全过程跟踪审计。通过以上准备措施,保证新校区建设及管理审计工作的顺利实施。

新校区建设项目类型主要包含前期服务项目、基础设施项目以及单体项目。前期项目主要包括总体规划、水资源、节能等专项规划,全过程参与各项委托的合同及结算审计;
基础设施项目由教育部改善办学条件专项资金重点支持,一般当年开工当年完成,进行招投标阶段、施工阶段、竣工结算阶段3阶段的全过程跟踪审计;
单体项目主要进行投资立项阶段、勘察设计阶段、招投标阶段、施工阶段、竣工结算阶段5阶段的全过程跟踪审计。

(一)投资立项阶段。主要审计内容是可行性研究报告编制单位的招标文件及合同审计,节能评估报告编制单位的招标文件及合同审计,投资估算审计。本阶段的重点是投资估算审计,编制单位提交的投资估算需经指挥部、监审办、领导小组三级评审。

(二)勘察设计阶段。主要审计内容是勘察及设计招标代理机构招标文件、合同和结算审计,勘察及设计招标文件及合同审计,勘察报告审查合同及施工图设计审查合同审计,设计概算审计。本阶段的重点是设计概算审计,在初步设计完成后,监审办组织全审公司编制设计概算,与设计单位编制的设计概算逐项核对,经现场交底会了解设计意图后,对设计概算进行调整,最终与设计单位达成一致,将审计结果报领导小组审批。

(三)招投标阶段。主要审计内容是施工总承包与监理招标代理机构、造价咨询机构招标文件及合同审计,工程量清单与招标控制价、资格预审文件、招标文件、答疑文件、合同审计,施工图纸审计。本阶段的重点内容是:(1)施工总承包工程量清单与招标控制价审计,实行监审办组织全审公司、指挥部组织造价咨询公司“背靠背”独立编制,四方核对后形成统一版本的审计模式。(2)第一标段施工总承包和监理招标时,由招标采购办公室组织指挥部各有关部门、监审办、招标代理公司、全审公司一起讨论修改文件,形成了各类文件标准化版本。(3)针对清标中发现的不平衡报价及项目实施存在的风险问题,监审办要求中标单位做出书面承诺,以降低工程管理中的风险,切实维护学校利益。

(四)施工阶段。主要审计内容是工程量清单核查审计,隐蔽工程现场见证,设计变更、工程洽商、工程签证审计,工程索赔申请和索赔费用审计,材料、设备及专业分包工程暂估价招投标审计,施工总承包合同以外专业承包工程招投标审计,甲供材料、设备采购招投标审计,工程进度款支付等。本阶段的重点内容是:(1)承包人签订施工合同后,根据招标图纸复核发包人提供的招标工程量清单,找出招标工程量清单中的缺项和错项,向发包人提出由于工程量偏差引起的合同价款调整,监审办组织全审公司与施工单位核对,达成一致后签署定案表,作为竣工结算的组成部分。(2)监审办在设计变更、工程洽商、工程签证事项实施前,提出审计意见供指挥部决策,在事项实施后,监审办组织全审公司与施工单位核对,达成一致后签署定案表,作为竣工结算的组成部分。(3)索赔事项发生后28天内,施工单位上报“索赔申请报告书”和有关损失费用的书面材料,监审办组织全审公司与施工单位核对,达成一致后签署定案表,作为竣工结算的组成部分。(4)依据施工合同约定,监审办组织全审公司对施工总承包、专业分包及专业承包单位工程款支付申请进行审计,确保按实际完成进度支付工程款。

(五)竣工结算阶段。主要审计内容是施工总承包及专业分包工程结算,专业承包工程结算,甲供材料、设备采购费用结算,勘察、设计、监理等服务费用结算。本阶段重点是工程结算审计,监审办组织全审公司审计后,由审计组提出初步审核意见,组织指挥部、施工单位、全审公司共同定案。审计组将定案结果报监审办审查同意后,由全审公司编制工程结算审查报告,监审办出具“工程结算审计意见书”,审定最终工程造价。

此外,监审办定期收集、审核指挥部汇编的各项管理制度,包括工程管理、采购管理等内部控制制度,办公会决策、人员管理、岗位职责等管理制度。通过进行内部控制制度符合性测试,对内部控制制度建立和完善情况进行测评,查找制度缺失,解决制度“有没有”的问题。全过程跟踪审计过程中,结合各项实际管理情况,不定期进行制度执行情况评价,查找制度未执行或执行不严格的情况,解决执行“严不严”的问题。通过以上方法和措施,充分发挥审计部门在建设工程管理审计中的作用。

(一)管理审计成效。从2013年4月开始介入前期服务项目审计,至2018年10月完成10个单体项目竣工结算审计,新校区一期项目全过程跟踪审计全部完成。与全审公司共签订审计合同30份,完成投资估算、设计概算、资格预审文件、招标文件、工程量清单与招标控制价、投标文件、合同、工程进度款、结算等各类审计事项共出具工程审计意见书1755份,参加各类审计事项沟通谈判、考察(含监理会)2300次,通过“管理系统”完成网上流程审批6441项,新校区一期项目共计送审20.43亿元,实现审减1.07亿元。

一期单体和基础设施项目全部竣工验收合格,重点公共建筑完成质量创优目标。项目工期全部控制在设计工期内,个别项目工期比设计工期提前6个月以上。单体项目竣工决算全部控制在教育部批复的投资估算之内,与投资估算相比,节约资金3.25亿元。此外,学校高度重视安全管理,一期项目施工过程实现“零事故”。

(二)管理审计三项特色。一是形成招标文件及合同的固定模板。通过第一轮对工程类、货物类、服务类三类合同进行审计并出具审计意见,分别形成招标文件及合同的标准化模板,后续同类型招标可直接使用对应模板,进而促进招标规范化管理,提高工作效率。二是形成“背靠背”编制与“四方核对”的审核方式。在招标阶段,监审办组织全审公司、指挥部组织造价咨询公司分别“背靠背”独立编制工程量清单与招标控制价,并分别上报领导小组审议。领导小组同意后,监审办、全审公司、指挥部、造价咨询公司对工程量清单与招标控制价进行“四方核对”,形成统一版本。进而对工程量清单与招标控制价进行严格审核、精准把控,加强造价管理。三是招投控制价合理下浮。2014年第一个基础设施项目招标时,审计人员认真测算后提出在“四方核对”后的价格基础上,将基础设施和单体项目总包招标控制价下浮几个百分点的建议。该建议被采纳并沿用到后期的所有项目中,仅此一项措施就为学校节约资金4855万元。

(三)管理审计三条经验。一是利用信息化手段实现项目管理、审计一体化。“建设项目全过程投资管理及审计系统”的引入,将勘察、设计、施工、监理、造价咨询、全过程审计等各参建单位,与校内参与新校区管理的各部门纳入统一的管理平台,实现一期项目建设过程中各类事项的网上流转和审批,对新校区建设进行全方位、全过程规范管理和投资控制。二是采取“共管账户”措施。“共管账户”要求承包人每个项目设立一个银行账户,由发包人和承包人共同管理,学校作为发包人,向承包人支付的每一笔工程款都进入相应“共管账户”,承包人向第三方付款时需提供付款用途相应资料,经发包人批准才能支付。学校通过“共管账户”实时监控工程款流入、流出情况,确保各项目工程款“专款专用”。三是实现新校区审计全过程、全覆盖。新校区征地阶段,跟进新校区近10亿元的征地资金的支付情况。前期服务阶段,参与校园规划、专项规划。所有建设项目,基础设施和单体从投资立项到竣工结算全过程跟踪审计。指挥部日常运行经费,对指挥部日常运行经费使用情况进行审计,实现了对新校区建设真正意义上的审计全过程、全覆盖。

在新形势下,高校建设工程管理审计越来越重要,北京化工大学通过新校区一期项目全过程跟踪审计的实践,探索出一条符合自身特点的建设工程管理审计工作机制,即以信息化平台为手段,以内部控制审计为基础,以工程造价审计为主线,以绩效审计为导向,通过审计部门与工程管理部门的协同配合,实现项目建设目标和管理审计工作目标的工作机制。新校区项目建设工程管理审计的实施为学校“双一流”建设、内涵式高质量发展提供了强大硬件支撑,为京津冀协同发展、推进北京非首都功能疏散战略做出了重要贡献。

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